永定县电力公司不服龙岩市工商局行政处罚决定案评析 |
| 2008-9-14 17:39:59 信息来源：人民法院案例选 浏览次数：
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永定县电力公司不服龙岩市工商局行政处罚决定案
最高人民法院中国应用法学研究所. 国家机构-行政处罚与行政复议. 国家机构
【案情】
原告：福建省永定县电力公司，住所地永定县凤城镇南通路。
法定代表人：张宗周，经理。
被告：福建省龙岩市工商行政管理局，住所地龙岩市新罗区登高东路29号。
法定代表人：杨新民，局长。
2000年6月2日，龙岩市工商行政管理局作出岩工商检处字〔2000〕第004号行政处罚决定书，查明永定县电力公司下属单位虎岗供电所从1999年9月开始，对虎岗乡的虎东等四个村庄进行第一期农村电网改造时，限定各动力户必须到该所购买“华立”牌三相电表，否则不予安装供电。至2000年3月底，该所共销出“华立”牌三相电表66只，销售款计13，860元。龙岩市工商行政管理局根据《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称反不当竞争法）第六条和国家工商行政管理《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》（以下简称《若干规定》）第四条第（一）项之规定，认定虎岗供电所的行为属不正当竞争行为，依据反不正当竞争法第二十三条和《若干规定》第五条第一款，对永定县电力公司处以罚款10万元人民币的处罚。永定县电力公司不服，向福建省工商行政管理局申请复议。福建省工商行政管理局于2000年7月27日作出闽工商法复委〔2000〕第07号行政复议决定书，维持龙岩市工商行政管理局作出的处罚决定。永安县电力公司仍不服，向龙岩市新罗区人民法院提起诉讼。
原告永定县电力公司起诉称：（1）被告调查取证的程序违法。被告接到群众的不实举报后，采取欺骗、误导等手段取得44人的投诉书，并以此作为处罚的依据。其次，被告询问虎岗供电所所长赖新泳后，仍要求赖新泳写一份情况汇报，并强求赖新泳在汇报中写上“强迫用户购买‘华立’牌电表”的词句。（2）被告作出行政处罚证据不足，认定事实有误。被告未能证明原告曾经发文通知用户只许购买“华立”牌电表。赖新泳等人错误理解农网改造的有关政策与精神，讲了一些有违政策和精神的话，采取了一些有违政策和精神的行为，但据原告对林日明、赖汉南等动力用户的调查，虎岗供电所从未强迫动力用户到供电所购买“华立”牌电表。赖新泳在被告对其进行询问时讲“就给予停电”，系被告调查人员违背取证规则，误导和逼赖新泳而取得的。（3）被告依靠其错误的事实认定，对原告予以处罚，属适用法律不当。因此，原告请求法院判决撤销被告的处罚决定。
被告龙岩市工商行政管理局答辩称：（1）被告在调查取证中，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》和国家工商行政管理局58号令《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》规定的执法程序进行。虎岗供电所赖新泳提交的“情况说明”中并无“强迫用户购买‘华立’牌电表”的词句；相反，该“情况说明”还辩解“我所的统一更换加工电表，不带强制性但偏强调性”，这如何能解释为调查是强迫赖新泳提供了违背其意愿的证据呢?因此，原告所诉被告违法调查收集证据、执法程序违法是没有根据的。（2）虎岗供电所的“情况说明”承认该所有提出要求统一使用与单相表同品牌的三相四线“华立”表。因此，原告诉称没有强制用户购买“华立”表与事实不符。赖新泳是原告正式发文任命的虎岗供电所所长，他及该所其他工作人员在农网改造工程中为履行工作职责所说的与其职务密切相联的电表事宜，是一种职务行为而非个人行为。虎岗供电所系原告下属机构，未依法办理营业执照，没有独立法律人格，不能承担行政责任。因此，该所实施的不正当竞争行为应当由原告承担法律后果。被告作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分。（3）反不正当竞争法第六条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者不得限定他人购买其指定的经营者的商品”。原告作为提供电能服务的企业，属公用企业。虎岗供电所利用其垄断地位，限定用户购买其附带提供的“华立”牌电表，否则不提供电能服务，侵害了用户利益，限制了其他经营者的公平竞争，构成了限制竞争的违法行为。被告适用反不正当竞争法及《若干规定》对其予以处罚是正确的。因此，请求法院维持行政处罚决定。
【审判】
龙岩市新罗区人民法院经审理认为：虎岗供电所是原告的下属机构，不具备独立承担法律责任的能力，其在工作中所实施的与其业务相关的行为，应视为以原告的名义作出，由原告承担行为所产生的法律后果。虎岗供电所在农网改造工作中，凭借其经营供电业务的优势地位，要求其营业地域内的动力用户购买和使用其附带提供的与其业务相关的商品“华立”牌电表，并对拒绝购表的用户采取停电措施。其行为依前所述，应视为系原告的职务行为。依据反不正当竞争法第六条及《若干规定》第二条、第四条第（一）项，该行为显属公用企业限制竞争行为。被告调查取证程序合法、证据充分、认定事实清楚、对原告的违法行为引用反不正当竞争法第二十三条和《若干规定》第五条第一款予以处罚准确。但被告作出的处罚决定仅有罚款这一处罚种类，而反不正当竞争法第二十三条和《若干规定》第五条第一款均规定工商行政管理机关对公用企业实施限制竞争行为的，应当责令停止违法行为，并可以根据情节处以5万元以上20万元以下的罚款。所谓“应当责令停止违法行为”，首先在法理上意味着义务性规则，具有强制性的特征，它所规定的行为方式不允许任何人或机关随意变更或违反。其次，推究立法本意，责令停止违法行为包含对行为的负面评价（违法行为）和对行为持续状态的否定（责令停止）。因此，被告在行使行政处罚权的过程中，不适当地行使自由裁量权，放弃责令停止违法行为这一处罚种类，仅对原告处以罚款，而未对原告限定交易的行为作出法律评价和予以禁止，有违反不正当竞争法的立法本意，属适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条、第二十三条，参照国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第（一）项之规定，该院于2000年11月14日作出判决如下：
撤销被告龙岩市工商行政管理局于2000年6月2日作出的岩工商检处字〔2000〕第004号行政处罚决定书。
本案案件受理费100元，由被告龙岩市工商行政管理局负担；其他诉讼费用100元，由原告永定县电力公司负担。
本案宣判后，双方当事人均服判。
【评析】
这些年来，随着《中华人民共和国反不正当竞争法》颁布实施，一些与人民生活息息相关的公用企业凭借自身的优势对用户和消费者实行种种不正当限制，滥用权力破坏公平竞争的行为已经成为我国经济生活中的一个突出问题，引起社会各方面的普遍关注。本案即是公用企业限制竞争而引发的行政诉讼案件。人民法院审理行政案件，主要是对被诉具体行政行为的合法性进行审查。合法性的行政行为必须具备三个条件，即证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。这三方面条件同时具备，缺一不可，否则人民法院应当予以撤销和变更。
（一）被诉具体行政行为的认定依据与事实相符
本案经审理查明的事实依据有：（1）2000年3月23日被告方执法人员询问虎岗供电所长赖新泳时，首先表明身份，出示执法证件，然后就群众投诉虎岗供电所强制用户到该所购买“华立”牌电表询问具体事项，制作询问笔录，赖新泳表示记录无误并签字。（2）1999年12月30日虎岗自来水厂在虎岗乡有线电视台播放要求用户到虎岗供电所购买“华立”牌电表的通知。（3）虎岗供电所辖区的动力用户赖汉南，因未到该所购买“华立”牌电表安装而被停电二天，当其到虎岗供电所购买电表安装后，恢复供电。（4）动力用户赖忠诚，因于2000年3月16日拒绝虎岗供电所赖昌村等人到该所购买“华立”牌电表安装的要求，而于次日被停电。（5）从1999年11月至2000年3月，虎岗供电所共销售“华立”牌电表66只。（6）永定县电力公司虎岗供电所系永定县电力公司下属机构，由永定县电力公司对其实行人、财、物的全面管理，该所尚未办理营业执照，不具备法人资格和承担法律责任的能力。综合上述证据，充分证明永定县电力公司下属单位虎岗供电所滥用公用企业独占优势权限制竞争的行为，应由永定县电力公司承担该行为所产生的法律后果。
（二）公用企业限制竞争行为，是不正当竞争行为。
竞争是市场经济的产物。竞争是两个或两个以上的企业在特定的市场上通过提供相同类似的商品或劳务，为争夺市场地位或顾客而作的较量，并产生优胜劣汰的结果。竞争中的违法亦是不正当竞争，即竞争者通过规避法律或直接违法的不正当商业行为来获取高额的违法所得，以满足自己无限的利益欲。社会主义市场经济是有序经济、法制经济，坚决反对不正当竞争行为。为此，国家专门颁布了反不正当竞争法。由于我国社会主义市场经济体制的法律有待于进一步建立健全。一些具有独占优势地位的公用企业，如供水、供电、供煤、供气、邮政、电讯等涉及公用企业的经营单位常滥用权力，限制竞争。这些公用企业无论主观上对限制竞争行为的认识如何，其客观上都是扰乱社会主义市场经济秩序的行为。为禁止公用企业限制竞争行为，我国反不正当竞争法第六条规定：公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争；第二十三条还规定了相应的处理措施。同时，中华人民共和国工商行政管理局发布了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第（一）项也明确规定：“公用企业在市场交易中，不得实施限定用户、消费者只能购买和使用其附带提供的相关商品，而不得购买和使用其他经营者提供的符合技术标准要求的同类商品”；这使制止公用企业滥用独占地位限制竞争行为的规范进一步具体化。本案原告永定县电力公司下属单位虎岗供电所在农网改造工作中，凭借其经营供电业务的优势地位，要求其营业地域内的动力用户购买和使用其附带提供的与其业务相关的商品“华立”牌电表，并对拒绝购表的用户采取停电措施。依据反不正当竞争法第六条及《若干规定》第二条、第四条第（一）项规定，该行为显属公用企业限制竞争行为。
（三）被诉具体行政行为属适用法律错误，人民法院依法判决撤销其处罚决定。
我国建立行政诉讼制度的目的既保护行政相对人的合法权益，又保障行政主体依法行政。虽然本案被诉的具体行政行为调查取证程序合法、证据充分、认定事实清楚、对原告的违法行为引用反不正当竞争法第二十三条和《若干规定》第五条第一款予以处罚准确。但被告作出的处罚决定仅有罚款种类，而《反不正当竞争法》第二十三条和《若干规定》第五条第一款均规定：工商行政管理机关对公用企业实施限制竞争行为的，应当责令停止违法行为，并可以根据情节处以5万元以上20万元以下的罚款。所谓“应当责令停止违法行为”，首先在法理上意味着义务性规则，具有强制性的特征，它所规定的行为方式不允许任何人或机关随意变更或违反。其次，推究立法本意，责令停止违法行为包括对行为的负面评价（违法行为）和对行为持续状态的否定（责令停止）。因此，被告在行使行政处罚权的过程中，不适当地行使自由裁量权，放弃责令停止违法行为这一处罚种类，仅对原告处以罚款，而未对原告限定交易的行为作出法律评价和予以禁止，有违反不正当竞争法的立法本意，应属适用法律错误，人民法院依《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第（2）目判决撤销被诉的具体行政行为，是正确的。
（人民法院案例选：二○○一年第四辑（总第38辑）） |
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