【内容提要】各国节能管理措施经历从主要依靠行政管制手段,到采用经济激励政策,再到重视利用自愿手段和社会综合治理的发展过程。节能自愿协议作为节约能源方面的公私合作治理新机制在20世纪90年代应运而生。我国节约能源自愿协议的实践、立法已经启动,但是存在较多问题。我国节约能源协议法制应当明确协议主体、完善权利义务配置、加强激励政策设计、健全协议变更和解除规范,不断改进协议的行政监督和公众监督,以及推进协议纠纷的协商、调解、行政诉讼等解决机制的改革。

  【关键词】公私合作治理  节能自愿协议  节约能源法  节能减排

 

20世纪七、八十年代两次石油危机的爆发,使得各国认识到节约能源对经济社会可持续发展的重要性,各国节能管理措施经历从主要依靠行政管制手段,到采用经济激励政策,再到重视利用自愿手段和社会综合治理的发展过程。节能自愿协议作为一种市场化、自愿性的节能措施,能调动用能单位的节能积极主动性,吸纳更为广泛的社会主体参与到节能工作,在20世纪90年代便应运而生。

2003年,山东省经贸委与济钢、莱钢两个钢铁集团在中国节能协会的帮助下开展节能自愿协议的首个国内试点,确定包括节能、环保、经济等13项考核指标,实现3年内节约30万吨煤的目标,之后在烟台、上海、南京、宁波等地节能自愿协议实践进一步推广,取得较好节能效果。2003年《清洁生产促进法》第29条规定,“企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上,可以自愿与有管辖权的经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议。”2007年《节约能源法》修订,第66条第2款规定,“国家运用财税、价格等政策,支持推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法”,节能自愿协议首次入法。2011年节能自愿协议技术通则(GB/T 26757—2011)颁布,对节能自愿协议的范围、术语和定义、基本程序、技术要求、协议文本及第三机构等予以明确。但是,我国节能自愿协议实践和立法仍存在较多问题,有待于在公私合作视角下健全节能自愿协议法制。

一、节能自愿协议的公私合作治理

公私合作治理是指公共部门与私人部门通过引入市场规律,满足参与各方利益,建立一种长期合作伙伴关系的治理机制。[1]“市场失灵置换了市场万能观念,而政府失效又拒斥了国家的神话。”[2]公私合作治理从20世纪90年代逐步成为各国提升公共服务水平的核心理念和基本措施,现代国家日益重视与管理对象的合作,注重改善与之良好关系,通过公私合作治理促进公共利益保护。

节能自愿协议是指整个工业部门或单个企业在自愿的基础上为提高能源效率,与政府达成的协议,在政府的支持下,按照预期目标而进行的自愿行动。[3]    节能自愿协议在政府、企业、非政府组织和社会公众等主体之间塑造节能治理新机制,此机制的基本思路是政府最大限度运用“激励政策”调动企业的节能积极性,通过与企业的“公私合作”来实现更好的节能环保效果。一般而言,政府作为公共利益的代表,需要实现良好的节能管理政绩;企业作为理性经济人希望获得更多经济利益;第三方组织和社会公众则希望从企业采取更符合实际的节能手段中获益。节能自愿协议为不同利益诉求的多方主体搭建一个协商的桥梁:政府通过财政、税收等政策引导企业自觉节能,可以在相对低的政策成本下高效完成节能管理目标;参与协议的企业可以灵活选择符合企业实际的方式完成节能任务,不仅获得政府提供的优惠政策,而且提升自己的公众形象;第三方组织和社会公众获得更多参与节能活动的机会,对节能目标的制定、节能计划的实施提出批评、发表建议、实施监督。

总之,基于公私合作治理,传统的强制性节能管理模式向由政府、企业、第三方组织和社会公众组成的三角式节能管理模式转变。政府与企业之间通过自愿节能协议明确各自在节能方面的权利义务,通过适当的激励政策将政府管理节能的力量转移到企业自己身上,并为第三方组织、社会公众等发挥监督、评估等作用提供一定渠道与方式,最终形成以政府为主导、企业为主体、第三方组织和社会公众等共同推进的节能公私合作治理。通过节能自愿协议的运用,可以改变传统节能管理中政府、企业和社会公众之间的不信任状态,通过“共同行动”在三者之间形成良好的互动与合作。基于公私合作的“公众参与,充分协商,有效合作”的理念和价值,节能自愿协议这一良好机制的运用也会使政府节能工作的开展更加高效。

二、节能自愿协议内容的法制建构

(一)节能自愿协议的主体

在公私合作治理框架下,节能自愿协议的主体不仅包括节能管理部门等行政主体及法人、其他社会团体等相对人双方主体,还应包括专门从事节能工作的第三方组织。一般而言,专门节能管理部门作为自愿协议的一方主体;单个企业或整个行业组织可作为协议的一方参与进来,但我国行业协会发展尚不成熟,行业组织作为协议主体还存在较多困难,须在不断总结实践经验的基础上逐步允许行业协会参与进来。

协议对于节能协会等第三方组织独立地位的设置,鼓励第三方组织参与节能自愿协议,扩大节能自愿协议的覆盖面,主动寻求专家、公众和各行业界的支持,形成了一种广泛的社会共同参与的节能模式。山东钢铁行业的节能自愿协议试点,在协议中便加入第三方组织中国节能协会的参与,是因为目前我国节能管理部门对协议的运作缺乏经验和专业技术,中国节能协会等第三方社会组织则具有先进的节能知识、技能与丰富节能经验,在能效评估、能源审计等专业性较强的工作上,具有先天技术优势,而且独立的第三方组织的中立地位,可以有效监督协议运作全过程,确保节能目标的实现。

(二)节能自愿协议的内容

节能自愿协议的具体内容在不同国家甚至同一国家的不同情况下是存在差异,但一般包括两个方面:单个企业或整个行业组织承诺在一定时间内达到的某一节能目标;节能行政主体给予单个企业或整个行业组织的激励政策。

1.权利义务配置

节能自愿协议是公私合作治理下的节能新机制,参与协议的各方均享有一定权利。为了实现保护公共利益这一首要目的,行政机关在协议中自然应当具有地位上的优越性和一定的特权。[4]一般而言,节能行政主体享有一定的主导性权利,即通过定期检查、评估企业执行协议的情况,加强对参与协议企业的监督管理,确保公共利益的实现。此外,节能行政主体一般还享有对违约企业的直接制裁权,如果企业不履行协议义务,又无正当理由的,节能行政主体可以直接采取终止协议、收回给予企业的激励政策、给予更严格的法规限制等制裁措施。企业的权利主要是享受节能行政主体给予的各项优惠政策。

节能自愿协议的各方亦须履行一定的义务和责任。节能行政主体承担的义务主要是给予参与协议的企业一定的激励政策。企业在享受节能行政主体提供的各项激励政策,亦应履行各项义务,即制定具体的节能计划,组织实施实施节能计划以按期达到节能目标及定期向节能行政主体和第三方组织提交包含目标完成情况、存在障碍、获得的经验以及完善建议等书面报告。第三方组织在信息沟通、技术支持、监测评估等方面发挥重要作用,主要义务包括节能目标的评估、对企业的定期用能评估和能源审计并且出具评估审计报告、宣传和普及节能减排的技术和经验等。

2.激励政策设计

企业选择参加自愿节能协议的重要因素乃是节能行政主体相关激励政策,倘若缺乏激励政策的有效支持,难以吸引企业的参与,因此激励政策的设计对节能自愿协议的实施具有重要影响,乃是协议有效施行的核心。我国在设计协议中激励政策的基本思路应当包括以下方面:一是运用我国已基本建立的财政补贴、绿色信贷、技术服务等政策工具扶持节能自愿协议发展的可行性和潜力;二是重视激励政策的创新与改革,以推进协议的推广应用,[5]例如借鉴国外开征碳税、能源税等经验,对参与协议予以企业一定税收减免。

第一,发挥财政政策对节能自愿协议支持作用。财政政策是各国实施节能自愿协议项目的常规手段。目前我国已形成主要污染物排放、节能技术改造及环保专项资金等,这些专项资金是国家为重点解决企业日益棘手的节能减排问题而确立的。协议作为节能行政主体与企业公私合作推动节能减排的新机制,符合这些专项资金的政策目的,可以通过相关法律法规明确规定将其应用于协议,即设置协议专项资金为节能行政主体与企业签订协议提供财政保障。另外,节能行政主体还可以利用绿色政府采购推动节能自愿协议的实施,即企业完成协议约定节能目标的,节能行政主体对其产品和服务予以优先采购,从而在社会上形成良好的示范作用。

第二,加快税制绿色化为节能自愿协议提供重要支撑。税收政策工具是协议实施的重要的经济激励手段,各国一般通过碳税、能源税开征来助推协议推广。我国应当改革企业所得税、增值税等现行税制中的节能环保税收优惠政策,明确对参与协议的企业从事能减排技术、环保设备和产品等研发和应用,可给予减免税额、降低税率、提高税前扣除比例、再投资退税等税收优惠。[6]另外,我国应当创新税收政策,通过环境保护税开征、资源税改革等,规定参与协议企业可根据完成协议约定的节能目标的效果获得相应的税收优惠政策,激励更多的企业参与节能减排行动。

第三,利用差异化信贷政策促进节能自愿协议的实施。绿色信贷政策对推动企业积极节能减排的促进作用已日益凸显,通过对参与协议企业与普通企业适用差异化信贷政策,将激发企业的自觉节能意识。节能行政主体应当建立与金融机构的通畅信息沟通机制,使得金融机构获取相关企业节能减排信息,促进金融机构积极支持节能自愿协议项目的实施。

第四,综合运用市场化政策工具与节能自愿协议。排污收费等市场化政策工具是企业较为重视的能源经济政策之一,通过经济激励手段的运用可以有效推动企业自觉节能减排,具有准税收的性质。我国暂未启动环境保护税的情形下,将排污收费与协议结合运用,根据企业完成协议预定节能目标的情况,给予企业相应的排污费减免或先征后返的优惠政策,促进企业积极节能。

第五,加强其他软性激励政策的运用。企业之所以选择参与协议,除一定经济利益追求外,亦借此与节能行政主体建立良好的合作关系,从而获得节能行政主体更多的支持与帮助。对于积极参与协议并取得良好节能绩效的企业,节能行政主体应授予企业有关的荣誉奖励,通过大众媒体向公众宣传企业积极履行社会责任的良好形象,使企业获得更多公众的认可。

(三)节能自愿协议的变更与解除

节能自愿协议的订立是节能行政主体、行政相对人及第三方组织在充分协商和沟通的基础上,就参与各方的权利义务达成合意的过程,参与各方在订立协议后,应当按照协议约定的内容积极履行各自的义务,确保协议的顺利实施,这是契约自由原则对节能自愿协议中的具体要求。基于契约自由原则,协议的变更与解除须协议各方的一致同意。

但是,由于节能自愿协议中节能行政主体一方始终代表着公共利益,契约自由原则在协议的适用中无法达到民事合同自由的程度,应受到法律法规的限制,即采取“有限契约原则”。因此,协议对行政主体方的约束力不像普通合同对当事人那样,一经生效,即严格受其约束,不得变更,[7]应当赋予行政主体在特殊情况下的单方面变更和解除权。同时,为了均衡协议各方利益,企业一方亦享有变更与解除协议的权利,但受到严格限制。协议订立后,任何一方主体提出变更或解除权利,均应与协议的其他主体进行充分协商。为防止节能行政主体滥用此项特权,倘若节能行政主体不是基于公共利益的考虑而要求变更或解除协议,基于信赖利益保护的考虑,节能行政主体应赔偿企业的损失;企业倘若由于自身的原因导致不能按协议约定履行义务,则应当承担相应的违约责任。

三、节能自愿协议监督的法制建构

在节能自愿协议的实施中,监督是最重要和最为关键的环节:对于参与协议企业的监督管理是节能行政主体应当履行的重要职责;企业在接受节能行政主体及第三方组织、社会公众监督,有助于强化节能减排意识和社会责任感;第三方组织和社会公众作为协议中立的一方,通过协议履行情况的监督,为节能自愿协议注入持久的生命力。

(一)节能自愿协议的行政监督

节能行政主体作为公共利益的代表,其参与节能自愿协议的目的是为了更好的完成节能管理工作,有责任保证企业在履行协议的过程中不偏离此目标,这要求节能行政主体在节能自愿协议订立与履行全过程应当加强对于企业履约情况的监督管理。节能行政主体虽然通过定期检查、评估企业执行节能自愿协议的情况,加强对参与协议企业的监督管理,但是毕竟节能行政主体对于节能自愿协议这一新兴机制尚不熟悉,更缺乏具有能源审计、评估等专业水平的专门人才,因此节能行政主体可以将监测职能授权参与协议的第三方组织等相关专业机构,通过加强对于这些机构的监督管理实现对于企业实施协议情况的监督管理。没有履行协议约定义务的企业,节能行政主体加以处罚,以确保节能公共利益的实现。

企业在通常情况下按照协议的约定向监测机构提供所要求相关报告和报表信息,由监测机构对这些数据及报告的准确性进行审查,并结合制定的节能计划对企业履行协议的情况做出评估,并向政府部门提交评估报告,政府将企业年度报告、监测机构的评估报告以及相应的评估计算方法向社会公开,接受社会的监督。这些数据、报告可以作为政府后续兑现相应激励政策的依据,也是对违反协议约定的企业进行后续执法的重要支撑。企业在严格地监测约束下,根据监测机构的评估报告,及时总结经验。

(二)自愿节能协议的公众监督

虽然节能行政主体在节能自愿协议履行中发挥着重要作用,但节能行政主体同时具有协议参与主体和监督者的双重角色,为防范节能行政主体滥用行政权力、监督不力情形出现,须引入公众参与作为节能减排自愿协议的有效监督工具。

节能潜力评估及节能目标设定是节能自愿协议订立与履行的重要环节。在山东节能自愿协议试点中,由企业结合自身的情况提出节能目标,然后通过中国节能协会的评估后推荐给政府,由政府确认后才能生效;倘若企业设定的目标不具有可行性和合理性,将承担不被认可的不利后果。实施节能自愿协议的各国一般由政府交付具有专业技术的专门机构来负责进行。在今后协议的推广中,对于节能目标的确定,政府应当在签订协议时与企业和第三方组织充分协商,以确保设定目标的合理性与可行性。目前,中国节能协会组织等第三方组织运作机制还不够健全,缺乏具备专业水平与技能,政府应当加大对节能服务公司、能源审计公司等专业性机构的扶持力度,充分发挥节能服务公司等专业机构的作用,帮助企业在节能潜力评估基础上作出合理的、能被参与各方认可的节能目标。

节能自愿协议中之所以加入第三方组织的参与,不仅因为其能帮助政府加强对于企业实施自愿协议的管理,更为重要的是,第三方组织的中间人身份将对企业自觉履行节能减排义务发挥有效监督作用。节能社会团体等第三方组织一般了解先进的节能知识,具有丰富的节能经验和管理水平,这些专业知识和技能是节能行政主体所缺乏的,这些专业技能的运用可以高效监督企业对于协议的履行情况。同时,政府在节能自愿协议中,具有协议参加者和管理者的双重身份,其在享有一定主导性权利时,其履约行为也应受到节能协会等第三方组织的监督,以平衡协议各方的利益,确保协议的顺利实施。

随着节能大数据、互联网时代的到来,公众舆论借助互联网将对企业节能形成巨大压力,督促其有效治污,也将推动节能监督管理从单一政府向全社会延伸。为了增强协议的透明性和诚信度,政府应积极履行信息公开义务,合理设置公众参与环节,畅通公众参与渠道,建立信息披露制度和举报制度,鼓励媒体和公众对协议履行中的违规现象予以举报。

四、节能自愿协议救济的法制建构

作为行政法领域的一类特殊合同,节能自愿协议因订立和履行而发生的纠纷可以在现有行政合同纠纷解决机制框架内得到解决。节能自愿协议的目的是通过协商机制的有效运用,促进企业与政府的公私合作治理,当协议各方发生纠纷时亦应当采取合理方式予以解决,应当将企业提升至与政府较为平等的法律地位。因此,由协议所引起的纠纷应当坚持充分协商的原则加以处理,同时可建立一个专门机构进行调解,在以上两种途径都无法解决的情况下才能选择行政诉讼,从而确保协议各方的利益得以真正实现。

 (一)节能自愿协议的协商救济

从合同的角度来看,当事人在合同履行中产生争议,成本最低且效益最好的解决方法便是双方在平等自愿的基础上,通过友好协商促成有关纠纷的解决。节能自愿协议存在的目的便是促进政府与企业之间的友好合作,协议所具备的合意性要求在节能自愿协议实施中,政府和企业均不能把自己的意识强加在对方身上。政府和企业或行业组织处于平等的地位,政府与企业对于节能目标的确定以及为实现这一目标的而进行的权利义务配置都应当体现了双方的合意要素。因此,当协议产生纠纷时,协议各方应尽可能遵循当事人合意,均有提出协商的主动权,优先采用充分协商方式加以解决。

(二)节能自愿协议的调解救济

节能自愿协议作为一种促进节能新机制,协议产生争议一般会涉及到节能目标的确定、能源审计与评估等专业性工作。考虑到协议这些特殊性,为了更好的促进纠纷的解决,设立一个争议解决专门机构对双方予以调解,是一个可行性较强的选择。此专门机构可为临时机构,但须在协议的特殊规则中事先约定下来。此专门机构不仅应参与协议的节能行政主体、相对方、第三方组织,还应当加入能源审计等方面专家及各种节能领域非政府组织成员,作为顾问提供相应的技术指导与支持。此专门机构具有的中立性,可以有效平衡参与各方的利益诉求,其对纠纷双方进行最大限度的调解,也能有效避免双方当事人达成损害社会公共利益合意情形的产生。另外,将节能领域具有丰富节能知识和监测技能的专业人员加入到调解机构中来,其可以利用专业的知识和技能为解决争议和纠纷提供充分的数据证据,保障调解的结果得到各方的认可与支持。

(三)节能自愿协议的政诉讼救济

节能自愿协议作为一种应用于节能管理领域的新型合同,本质上是一种特殊的行政合同,因协议而生的纠纷可适用行政合同解决。因此,可以将自愿协议纳入行政诉讼的对象中,制定解决自愿协议纠纷的诉讼特别规则,包括确立诉讼原则、举证责任等等。[8]节能自愿协议这一机制的实施可以建立政府与企业在节能治理领域的公私合作治理机制,协议双方协商、调解无果的情况下,必须援用行政诉讼作为节能自愿环境协议纠纷解决的终极手段。同时,应将当前行政诉讼只允许相对人起诉行政主体、案件审理只审查行政主体具体行政行为的“单向性”制度构造调整为无论行政主体或是相对人都能起诉,且司法审查对象包含双方行为的“双向性”诉讼结构,以满足解决协议纠纷的需要。

结语

我国节能减排形势日益严峻,公众参与节能环保的意识不断提高,迫切需要加强节能法律政策机制的创新。节能自愿协议虽然在我国还处于实践试点、制度探水的阶段,但作为“公私合作治理”理念下政府、企业、社会公众通力合作进行的节能新机制,在节能减排中有助于凝聚各方力量,对促进政府节能管理方式转变、激励企业自觉节能、创新社会治理机制等具有长期的制度影响力。因此,我国应当在公私治理合作框架下建立、健全节能自愿协议法制,推动节能自愿协议在我国的实施。


 



注释:

[1] 李永林:《环境风险的合作规制——行政法视角的分析》,中国政法大学出版社2014年版,第145-152页。

[2][法]莫里斯·奥里乌:《行政法与公法精要》(上册),龚觅等译,辽海出版社1999年版,第1页。

[3] 杜文伟、蒋芸:《节能自愿协议及其国际成功经验》,《电力需求侧管理》2004年第4期。

[4] 曹守晔、孔祥俊、李明良主编:《合同管理及诉讼理论与实务(行政合同卷)》,人民法院出版社1997年版,第43-44页。

[5] 葛察忠、段显明、董战峰、龙凤、余福茂编著:《自愿协议:节能减排的制度创新》,中国环境科学出版社2012年版,第85页。

[6] 董战峰、王金南、葛察忠、高树婷、龙凤:《环境自愿协议机制建设中的激励政策创新》,《中国人口·资源与环境》2010年第6期。

[7] 钱水苗:《论环境行政合同》,《法学评论》2004年第5期。

[8] 马品懿、王政、朴光洙、刘永鑫:《环境管理自愿协议的法律思考》,《环境保护》2006年第4期。

2017年07月18日

毕竞悦:节能规制中市场机制的运用——以合同能源管理为例(2016年会论文)

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