【内容提要】作为国际法上一种国际合作的新型态,共建“丝绸之路经济带”助于进一步推进中国与中亚国家间的能源运输通道建设、维护能源运输通道的安全、增强中国与中亚国家间的区域能源合作。目前中国与中亚国家能源合作法律制度是以双边和区域合作法律制度为主,较少涉及多边合作的法律制度。中国与中亚国家能源合作法律制度的重构,需要完善双边合作法律制度、强化区域合作法律制度、重视多边合作法律制度以及创立新的国际合作法律机制等。

【关键词】“丝绸之路经济带”  中国与中亚国家能源合作  法律制度

 

2013年9月,习近平主席在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时首次提出共建“丝绸之路经济带”的重大倡议。[1]随后,中国共产党十八届三中全会明确提出,要推进“丝绸之路经济带”、海上丝绸之路建设,通过陆海统筹,形成全方位开放新格局。2014年3月,李克强总理在所作的政府工作报告指出,要抓紧规划建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。2015年3月,国务院政府工作报告再次明确要求,“把‘一带一路’建设与区域开放相结合,加强新亚欧大陆桥、陆海口岸支点建设”。同时,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。[2]可见,共建“丝绸之路经济带”倡议已步入正式的实施阶段。事实上,共建“丝绸之路经济带”有着极其丰富的内涵,而能源合作是其最为现实和迫切的选择 。特别是2014年上海亚信会议上一系列油气、电力合作项目的签署表明,能源合作项目已经成为“丝绸之路经济带”龙头和引擎。因此,研究共建“丝绸之路经济带”背景下中国与中亚国家能源合作法律制度的相关问题,无疑具有重要的理论价值和现实意义。

    一、共建“丝绸之路经济带”对中国与中亚国家能源合作的影响及其挑战

(一)中国与中亚国家能源合作的现状

中亚是指亚洲中部地区,包括土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和哈萨克斯坦等国。中亚地区油气资源丰富。中国与中亚国家的能源合作,始于20世纪90年代。1997年,中国石油天然气总公司在哈萨克斯坦获得阿克纠宾石油公司60.3%的股权,并获得该公司所属油田的开采权和经营权。2003年,中哈两国签订了分阶段建设石油管道的协议。2005年,中哈原油管道一期工程(阿塔苏-阿拉山口段)正式竣工投产;2006年,中哈原油管道全线贯通,正式进入商业运营阶段;2009年,中哈原油管道二期一阶段肯基亚克-库姆科尔原油管道正式开始商业输油。

“中土两国的能源合作堪称全球能源合作的典范。”[3]目前土国天然气主要是经过2009年投入营运的土库曼斯坦—乌兹别克斯坦—哈萨克斯坦—中国天然气管道输往中国的。根据2013年中土两国签署的协议:土方到2020年将把对中国的天然气出口增加到每年650亿立方米;双方还将加快推进中国—中亚天然气管道C线建设。此外,中乌、中哈天然气管道分别于2007年和2008年在乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦开工建设; 2013年,中哈天然气管道二期第一阶段(巴佐伊—奇姆肯特段)竣工;2014年塔吉克斯坦段开工建设。另外,中塔与中吉的能源合作主要集中在水力资源开发与电力贸易。有专家估计,“到2020年塔吉克斯坦电力年出口能力将达到300亿KWH”[4]

可见,目前中国与中亚国家间的能源合作已经取得了较大成就,初步形成了以哈萨克斯坦的能源投资为核心,积极参与乌兹别克斯坦和土库曼斯坦等国油气开发的合作格局。[5]

(二)共建“丝绸之路经济带”对中国与中亚国家能源合作的积极影响

共建“丝绸之路经济带”倡议,得到了中亚国家的积极支持和参与。例如,2014年5月,哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫在与习近平主席会谈时表示:“哈方积极支持和参与丝绸之路经济带建设,拉动经贸、交通和边境口岸基础设施建设、金融等领域合作”[6]。同年8月,乌兹别克斯坦总统卡里莫夫在同习近平主席会谈时也表示:“我们赞赏中国对中亚国家真诚奉行睦邻友好和互利合作政策,愿意积极参与中方建设丝绸之路经济带和亚洲基础设施投资银行的重要倡议,全力确保中亚-中国天然气管线如期完成,加快推进乌吉中铁路”[7]。况且,共建“丝绸之路经济带”倡议还与哈萨克斯坦提出的“2050年发展战略”、乌兹别克斯坦设想的“福利与繁荣年规划”、土库曼斯坦强调的“强盛富民时代目标”、吉尔吉斯斯坦力推的“国家稳定发展战略”相契合。[8]因此,可以预见共建“丝绸之路经济带”将对中国与中亚国家间的能源合作产生如下几个方面的积极影响。

1.有利于实现新的“开放、合作的能源安全观”。当今世界,能源安全的内涵和外延更加丰富[9],时空领域更加宽广,各种因素更加复杂。因此,必须坚持实现共同、综合、合作和可持续的能源安全观,即“开放、合作的能源安全观”。正如2014年6月习近平主席在中央财经领导小组第六次会议上所指出的:“面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势,保障国家能源安全”;必须“全方位加强国际合作,实现开放条件下能源安全”;即“在主要立足国内的前提条件下,在能源生产和消费革命所涉及的各个方面加强国际合作,有效利用国际资源”。而共建“丝绸之路经济带”,既坚持“开放合作”和“互利共赢”的原则,又致力于“全方位推进务实合作,打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体”[10]。所有这些,无疑都有利于把新的“开放、合作的能源安全观”落到实处。

2.有助于进一步推进中国与中亚国家间的能源运输通道建设、维护能源运输通道的安全。如前所述,中国与中亚国家间的能源运输通道建设已有一定的基础,并对保障中国的能源安全发挥了较大的作用。而基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域。因此,在共建“丝绸之路经济带”的过程中,进一步加强中国与中亚国家间的能源基础设施互联互通合作,共同维护输油、输气管道等运输通道安全,推进跨境电力与输电通道建设,积极开展区域电网升级改造合作,是共建“丝绸之路经济带”的应有之义。例如,中国—中亚天然气管道D线建设是“丝绸之路经济带”能源大通道的重要组成部分。该线全长1000公里,其中境外段840公里,设计年输量300亿立方米,由中国石油天然气集团与沿线国合作建设;它从土库曼斯坦经乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦,通往中国,预计2016年竣工使用。

3.有益于加强中国与中亚国家间的区域能源合作。中国与中亚国家间的区域能源合作,方兴未艾:既有双边的能源合作机制,也有区域和多边的能源合作机制。前者像中哈能源合作分委会等,后者如上海合作组织、亚太经合组织、亚欧会议、亚信会议、中亚区域经济合作机制等。共建“丝绸之路经济带”将积极利用现有的双边、多边合作机制,无疑会进一步促进中国与中亚国家间区域能源合作的蓬勃发展。

(三)共建“丝绸之路经济带”背景下中国与中亚国家能源合作面临的挑战

中亚国家对中国战略的疑虑、域外大国的影响以及中亚地区长期存在的安全问题等,都对中国与中亚国家间的能源合作构成了挑战。

1.中亚国家对中国战略的疑虑。虽然共建“丝绸之路经济带”“符合国际社会的根本利益,彰显人类社会共同理想和美好追求”;它“坚持互利共赢原则,兼顾各方利益和关切,寻求利益切合点和合作最大公约数”,以“实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展”[11];但是一些中亚国家还是对共建“丝绸之路经济带”心存疑虑,担心将来它对本国的消极影响。一些中亚国家的媒体就指出,“丝绸之路经济带”是中国彰显其外交野心的标志,是中国政府的“软侵略”;更有观点认为,与中国经济联系越紧密,对中国经济的依存度也就越高,进而成为中国产品的销售市场或原材料基地。[12]因此,中亚国家对中国战略的疑虑无疑会影响中国与中亚国家能源合作的深化。

2.域外大国的影响。中亚国家丰富的能源资源、重要的战略地位,不但使美、日、俄和印度等国在该地的争夺博弈十分激烈,而且也形成了与中国的竞争态势。例如,2011年9月时任美国国务卿希拉里也提出了“新丝绸之路计划”,旨在塑造和扩张美国在该地区的实际存在和影响力,限制其他国家扩展影响,建立由美国主导的中亚新秩序;日本也把中亚作为重要的能源供应地之一,早在1997年桥本内阁就提出了增进互信的政治对话和能源开发的国际合作为目的“丝绸之路外交”;俄罗斯一直把中亚作为自己的势力范围,并力争建成“欧亚经济联盟”;印度在2012年“印度——中亚对话会议”上提出了“连接中亚政策”(Connect Central Asia Policy, CCAP),“呼吁建立大学、医院、信息技术中心、远程医疗网络连接、合资商业企业、提升航空联通以促进贸易和旅游,在防御与安全事务领域进行联合科研并形成战略合作伙伴等”[13]

3.中亚地区长期存在的安全问题。中亚是多种文明的交汇地带,民族众多,宗教复杂,被称为“欧亚大陆的巴尔干”。特别是民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力等三股势力的存在,不但对该地区的局势和稳定构成了威胁,而且将极大地影响中国与中亚国家间经济、人员和贸易通道的安全,破坏“丝绸之路经济带”的顺利建设,并成为制约中国与中亚国家能源合作的重要因素。

此外,中亚地区的能源国有化运动和环境保护理念的增强,不但增加了中国能源公司海外项目开发的成本,而且也是中国与中亚国家能源合作面临的又一挑战。

二、共建“丝绸之路经济带”背景下中国与中亚国家能源合作法律制度的现状及其缺陷

    (一)中国与中亚国家能源合作法律制度的现状

中国与中亚国家能源合作法律制度是以双边和区域合作法律制度为主,较少涉及多边合作的法律制度。中国与中亚五国均签署了《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》,从而为长期的双边、区域合作奠定了坚实的法律基础。

1.双边能源合作法律制度。如前所述,中国与中亚国家的能源合作始于20世纪90年代,其中以中哈能源合作最为典型。中哈双边能源合作法律制度,主要体现在以下两个方面:

(1)签署了一系列双边能源合作协议。中哈两国最早签订的能源合作协议是1997年《中哈两国政府关于在石油天然气领域合作的协议》,它奠定了中哈两国能源合作的基础。此后,还有2002 年《中哈关于开展地质矿产和能源合作的谅解备忘录》、2004年《中哈关于在油气领域开展全面合作的框架协议》和《关于从哈萨克斯坦阿塔苏至中国阿拉山口原油管道建设的基本原则协议》、2005 年《中哈关于地质和矿产利用领域合作的协议》、2006年《关于中哈原油管道二期工程建设的基本原则协议》、2008年《中哈关于在天然气及天然气管道领域扩大合作的框架协议》、2009年《关于中哈原油管道二期二阶段建设的框架协议》和《关于联合开发乌里赫套气田的框架协议》、2011年《关于中哈天然气管道C线设计、融资、建设和运营的基本原则协议》、2013年《关于中哈原油管道扩建原则协议》、2014年《中哈管道出口原油统一管输费计算方法及各段所有者管输费收入分配方法协议》和《在哈萨克斯坦建设大口径钢管厂项目框架协议》等。上述法律文件为中哈油气资源合作提供了制度安排和法律保障。

(2)设立了专门的双边能源合作机构——中哈能源合作分委会。根据2004年中哈两国签订的《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于成立中哈合作委员会的协定》,两国建立了合作委员会,下设9个分委会。其中,能源合作分委会为最重要的分委会,它由中方的国家发展与改革委员会和哈方的能源与矿产资源部主管。截止到 2014年12月,中哈能源合作分委会已经进行过8次会议。[14]

    2.区域能源合作法律制度。中国与中亚国家间的区域能源合作法律制度主要体现在上海合作组织和中亚区域经济合作机制所做的制度安排。

(1)上海合作组织。成立于2001年的上海合作组织,其宗旨和任务之一就是开展包括能源、经贸等领域的合作。2006年,俄罗斯提议建立上海合作组织能源俱乐部,2007年设立能源俱乐部章程。2013年,习近平主席在上海合作组织成员国元首理事会第十三次会议上提出四点主张,其中包括“成立能源俱乐部,建立稳定供求关系,确保能源安全[15]。在上海合作组织框架内设立能源俱乐部,就是为了进一步加强全面的能源合作,保证供求关系的稳定性,促进能源安全。

(2)中亚区域经济合作。中亚区域经济合作(Central Asia Regional Economic Cooperation,CAREC)于1996年由亚洲开发银行发起成立,是中亚区域重要的经济合作机制之一,其宗旨是以合作谋发展,通过促进交通运输、贸易、能源和其他重要领域的区域合作,促进成员国经济社会发展,减少贫困。现有成员包括中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦等10个成员国。[16]由中亚区域经济合作制定的《中亚地区区域合作战略与规划》为区域的发展提供了一个长期框架,并通过签订《能源领域合作战略》等文件,建立了成员国的合作领域和合作机制。2012年,中亚区域经济合作第11次部长级会议重点讨论了CAREC在交通和贸易便利化、贸易政策、能源等重点领域合作进展,CAREC交通走廊发展研究等议题。到目前为止,中亚区域经济合作已基本完成交通、能源、贸易便利化和贸易政策四个重点合作领域的战略导向文件。

此外,亚太经合组织、亚欧会议、亚洲合作对话、亚信会议等区域性合作机制,在中国与中亚国家间的区域能源合作法律制度的构建中也发挥了不同程度的作用。例如,2014年在上海召开的亚信会议第四次峰会上,与会各国就能源安全达成共识,一致认为:“能源安全同国家、地区以及全球层面可持续发展和各国人民福祉息息相关……能源来源和运输路线的多样化将提升国际能源市场的竞争力。国际社会应该基于‘共同但有区别的责任’原则,通过互利合作和多元发展,进一步促进和加强能源安全,共同保障各国特别是发展中国家人民维持经济社会可持续发展的基本能源需求。各国应加强研发和推广包括化石能源在内的先进能源技术,采取适当措施共同实施基础设施项目,确保对生产领域必要的投资水平,并大力发展经济高效的技术和环保的能源资源”[17]

(二)中国与中亚国家能源合作法律制度的缺陷

目前中国与中亚国家能源合作法律制度,主要存在以下缺陷。

1.现有能源合作机制缺乏很好地协调。从全球层面来讲,当今国际社会还没有一个普遍性的国际能源组织,因而国际能源合作机制呈现出分散化和多元化的特点。无独有偶。中国与中亚国家能源合作法律制度也呈碎片化趋势:既有双边的能源合作法律制度,又存在区域性的能源合作法律制度。特别是现有的区域能源合作法律机制缺乏很好地协调、分工。无论是在上述的上海合作组织、中亚区域经济合作和亚信会议之间,还是在亚太经合组织、亚欧会议、亚洲合作对话、亚信会议、联合国经社理事会“中亚经济专门计划”、联合国开发计划署“丝绸之路区域合作项目”、博鳌亚洲论坛、欧亚经济论坛、中国-亚欧博览会、中国国际投资贸易洽谈会、中国西部国际博览会以及喀什—中亚南亚商品交易会等之间,都是如此。

2.能源合作法律制度规范的合作层级较低。中国与中亚国家能源合作法律制度规范的对象主要是能源合作的最初级形式——能源贸易与投资,如油气勘探开发、管道建设、销售贸易等,而对石油化工、工程技术服务、基础设施建设以及税收协调、应急机制和环境风险评估等领域较少涉及。

3.中亚国家相关的法律制度不完善。一方面,中亚国家正处在经济转型阶段,有关能源领域的法律法规还不健全、并缺乏稳定性[18],特别是哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦等国甚至对能源部门的国际合作还有一定的限制。[19]另一方面,哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦等国目前还不是WTO成员国[20],尚未建立起适应市场经济的法律体系,投资监管法律保障体系缺失。此外,2015年1月正式启动的欧亚经济联盟,其法律制度还存在诸多与WTO有关规则不一致的地方。总之,诚如有学者所言:“中亚国家国内体制中所存在的各种问题,特别是法律环境的落后,如油气法规、对外合作和环保方面的法规不完善,法律稳定性、完备性、统一性的欠缺,以及法律执行的非公正性等,都是阻碍中国油气公司与之进一步合作的障碍”[21]

    三、共建“丝绸之路经济带”背景下中国与中亚国家能源合作法律制度的重构

鉴于上述中国与中亚国家能源合作法律制度的缺陷,在共建“丝绸之路经济带”背景下,中国与中亚国家能源合作法律制度的完善与重构,可以从以下几个方面入手:

(一)完善双边合作法律制度

1.签订能源贸易和投资便利化协定。能源投资贸易合作,既是“一带一路”建设的重点内容,也是中国与中亚国家合作的重要领域。因此,中国与中亚国家间签订有关能源贸易和投资便利化协定,有利于消除中亚国家的能源投资和贸易壁垒。例如,哈萨克斯坦有关能源贸易与投资的法律主要有2003年《外国投资法》和《海关事务法》等,它在鼓励开放的同时也设置了贸易壁垒及其他限制等;另外,从2001年开始,哈萨克斯坦政府建立了外国员工申请劳动许可的数量限制系统,加大了外国劳动力进入哈国的难度,从而在一定程度上阻碍了外国投资的进入。[22]

2.签署能源投资保护协定。进入21世纪以来,世界各国都加强了对能源产业的控制,新一轮世界“石油国有化”苗头开始呈现。中亚地区也不例外。例如,2005年哈萨克斯坦开始了能源国有化运动,制定了一系列将能源资源收归国有的法律,并从英国BG公司手中拿回了阿吉普财团北里海项目中16.67%的股份;同时,哈政府还制定一系列的环保法规,大幅度提高环保罚金。[23]能源国有化运动和环保要求的提高,增加能源投资的政治风险,从而使签署能源投资保护协定显得十分必要。

(二)强化区域合作法律制度

强化区域合作法律制度,除了要注意协调现有的中国与中亚国家间区域能源合作法律机制外,更为重要的是要进一步发挥上海合作组织的作用,因为中国与中亚五国均为上海合作组织的成员。

1.区域能源机构建设。目前上海合作组织尚未形成全面的能源合作法律机制,对能源标准划定、运输安全问题、关税制定、管道过境问题、能源价格、征收补偿标准和其他法律事务的制定还处于摸索阶段[24]。因此,要设立上海合作组织能源合作平台,如能源俱乐部,以协调上合组织框架内成员国间的能源合作,建立稳定的供求关系,确保能源安全,同时在提高能效和开发新能源领域开展广泛合作。

2.区域能源设施联通。在上海合作组织框架内,加强能源基础设施互联互通合作,共同维护输油、输气管道等运输通道安全,推进跨境电力与输电通道建设,积极开展区域电网升级改造合作。同时尽快签署《国际道路运输便利化协定》,以开辟能源交通和物流大通道,从而通畅从波罗的海到太平洋、从中亚到印度洋和波斯湾的交通运输走廊。

3.区域能源贸易畅通。虽然早在2001年上海合作组织成员国就决定启动贸易和投资便利化进程,并签署了《上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》和《<上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录>的议定书》,但是这方面的进展不是很顺利。因此,在上海合作组织框架内,商谈能源贸易和投资便利化协定,在充分照顾各方利益和关切基础上寻求在贸易和投资领域广泛开展合作,充分发挥各成员国合作潜力,实现优势互补,促进共同发展繁荣,从而最终实现区域能源贸易畅通。

4.区域能源资金融通。“资金融通是‘一带一路’建设的重要支撑”[25],也是解决中国与中亚国家能源合作资金的重要途径。因此,以上海合作组织能源合作平台为基础,一方面要加快“丝路基金”组建运营,推进上海合作组织融资机构的建立;另一方面,要进一步加强上海合作组织银行联合体的务实合作[26]

5.区域能源争端解决机制建立。《上海合作组织宪章》第22条对“争端解决”做了如下规定:“如在解释或适用本宪章时出现争议和分歧,成员国将通过磋商协商加以解决。”可见,上海合作组织确定的成员国间争端解决的方法是外交或政治的方法,而非法律的方法。因此,建立包括选择仲裁等法律方法在内的区域能源争端解决机制,不但能够弥补上海合作组织争端解决方法的不足,而且符合能源争端解决的大趋势,从而更好地保证区域能源合作的有效性和持久性。因为就仲裁方法而言,从投资者的角度看选择仲裁的方法有助于降低在东道国投资的政治风险,使投资者能够集中精力更多地关注商业管理风险,提高投资者的投资意愿;就东道国的角度来讲,仲裁方法为外国直接投资在该国创造更多的竞争机会,从而增加投资者的投资意愿,使东道国能够获得更多的有利条件和从国内投资机会中获得最大的利益。[27]

(三)重视多边合作法律制度

1.利用《能源宪章条约》的有关机制。“《能源宪章条约》(Energy Charter Treaty)是目前能源领域唯一的多边条约。”[28]《能源宪章条约》的宗旨是按照《欧洲能源宪章》的宗旨和原则,在互惠互利的基础上,为促进在能源领域的长期合作而建立一套法律框架。《能源宪章条约》的内容主要分为投资、贸易、过境和争端解决等四部分。《能源宪章条约》还设立了一个政府间国际组织——“能源宪章会议”(the Energy Charter Conference)。早在2002年,有学者就指出:“中国政府正打算先签署《欧洲能源宪章》,作为可能加入《能源宪章条约》的第一步。”[29]目前,中国是“能源宪章会议”的观察员国[30]。由于“能源宪章会议”是最新的专门针对能源问题的国际组织[31],因此中国与中亚国家也可以利用这一多边机构来解决双方之间有关的能源投资、能源贸易、能源过境等方面的争端。此外,根据《能源宪章条约》建立的“特别调解机制”,也是一种灵活的解决跨国能源管道运输争议的方法,同时它还是一种完全可以利用的战术方法[32],因为在调解期间有关国家是不能阻碍跨国能源管道运输的正常进行的。值得注意的是,鉴于中亚国家在跨国能源管道运输中的重要地位,一些学者还提议成立一个国际管道运输组织——“中亚管道运输组织”(the Central Asian Pipeline Organization),专门负责处理跨国能源管道运输的有关问题。[33]

2.适用WTO规则。虽然目前一些中亚国家还不是WTO的成员,但是WTO的很多规则已具有广泛的适用性,成为了习惯国际法规则。因此,运用WTO规则来调整中国与中亚国家间的能源合作关系,既有利于推动中亚国家有关能源法律制度的完善,也有助于保障中国与中亚国家间能源合作的顺利推进。

(四)创立新的国际合作法律机制

以共建“丝绸之路经济带”为契机,中国与中亚国家间还可以建立如下国际合作法律机制。

1.能源关税同盟。中国与中亚国家间在石油、天然气的关税上,除了双方在协议中规定的中准价格长期不变以外,上下浮动的区间的确定主要还是掌握在中亚能源出口国手里。然而,由于中国能源消费的刚性需求,中国石油、天然气逆差仍将提升;随着中国与中亚国家间能源合作的深入开展,积极倡导和推进与中亚国家间建立能源关税同盟,使中国不受制于其出口关税政策,无疑具有重要的战略意义。 

2.能源应急机制。建立“应急机制”(the Emergency System)是国际能源署(the International Energy Agency, IEA)的核心机制之一,其目的是降低成员国在石油供应短缺时的脆弱性,以减轻成员国的损失。[34]为此,国际能源署责成各成员国履行“紧急储备义务”(the Emergency Reserve Commitment),即要求各成员国保持一定数量的石油库存,即不低于其90天石油进口量的石油存量。[35]目前中国正在建设战略石油储备二期工程。因此,在中国与中亚国家油气资源合作的过程中,可以尝试建立中国与中亚国家间能源应急机制,以应对国际油气价格波动对双方造成的重大影响;在双方遇到紧急供求时,能直接给予对方帮助,减少双方损失;同时,在一定程度上还可以使中国与中亚国家双方在世界石油价格的变动上有一定的影响力。

3.能源环境影响评估机制。环境影响评估(Environmental Impact Assessment)是指“评价者在全面考虑环境影响受体的敏感性的前提下,依据一定的原则或评价基准,运用评价方法对规划环境影响预测结果,即对评价因子的显著性程度进行定性或定量的结论性描述。能源规划环境影响评价的内容包括:规划对自然环境与资源影响的评价;规划引发的结构性污染变化趋势,污染物总量平衡分析及其与环境容量的兼容性;规划的合理性分析,包括社会、经济、环境变化趋势与生态承载力的兼容性分析;规划的累积影响分析与评价等”[36]。按照《联合国环境规划署的环境影响评估原则》(the United Nations Environment Programme’s Principles of Environmental Impact Assessment)的要求,环境影响评估至少应当包括以下内容:拟议项目的基本情况;可能受影响的环境;实际的备选方案;可能的和潜在的环境影响,包括直接影响和间接影响、短期影响和长期影响;准备采取的减轻环境影响的措施的估计;研究可能影响评估的任何不确定性因素或遗漏的信息;是否有其他国家或地区也受该项目的影响;以及上述内容的简要总结等。[37]环境影响评估被认为是环境管理和保护中最有效的方法。它有两大作用:一是为决策者提供拟议中的能源项目对环境的潜在影响;二是为拟议中的能源项目提供调查和减轻任何可能的环境损害的机会。目前环境影响评估已被广泛用于石油和天然气行业。至今,已有170多个国家颁布了有关环境影响评估的法令。[38]许多国际环境公约还有专门的环境影响评估的条款。[39]世界银行和其他的多边银行,也要求按照它们的行政程序对有关项目进行环境影响评估。[40]此外,《国际商会可持续发展商业宪章》(the International Chamber of Commerce’s Business Charter for Sustainable Development)、“世界可持续发展商业理事会”(the World Business Council on Sustainable Development)的环境评估等,都有环境影响评估的要求和规定。[41]因此,建立中国与中亚国家间能源环境影响评估机制,既符合能源开发利用中注重环境保护的趋势,也能满足中亚国家环境保护理念增强的新要求。

    四、认识与建议

(一)共建“丝绸之路经济带”的国际法性质定位:一种国际合作的新型态

从共建“丝绸之路经济带”的目标、模式及其路径来看,共建“丝绸之路经济带”是国际法上一种国际合作的新型态。

1.共建“丝绸之路经济带”的目标是更深层次的区域合作。共建“丝绸之路经济带”符合中国和沿线国家的根本利益。它秉持“开放合作、和谐包容、市场运作和互利共赢”的原则,其目标就是要“促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合,推动沿线各国实现经济政策协调,开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作,共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构”[42]

2.共建“丝绸之路经济带”的模式是要充分利用现有国际合作机制。“丝绸之路经济带”建设的模式,不是摈弃现有的国际合作机制,而是要充分利用已有的双边、区域和多边国际合作机制。首先,要加强双边合作,开展多层次、多渠道沟通磋商,推动双边关系全面发展;推动签署合作备忘录或合作规划,建设一批双边合作示范。其次,要继续发挥沿线各国区域、次区域相关国际论坛、展会以及博鳌亚洲论坛、中国-东盟博览会、中国-亚欧博览会、欧亚经济论坛、中国国际投资贸易洽谈会,以及中国-南亚博览会、中国-阿拉伯博览会、中国西部国际博览会、中国-俄罗斯博览会、前海合作论坛等平台的建设性作用。最后,强化多边合作机制作用,发挥上海合作组织(SCO)、中国-东盟“10+1”、亚太经合组织(APEC)、亚欧会议(ASEM)、亚洲合作对话(ACD)、亚信会议(CICA)、中阿合作论坛、中国-海合会战略对话、大湄公河次区域(GMS)经济合作、中亚区域经济合作(CAREC)等现有多边合作机制作用。[43]

3.共建“丝绸之路经济带”的路径是一种多元开放的合作进程。共建“丝绸之路经济带”的路径是以目标协调、政策沟通为主,不刻意追求一致性,可高度灵活,富有弹性;它坚持“开放合作”的共建原则,各国和国际、地区组织均可参与,让共建成果惠及更广泛的区域。中国愿与沿线国家一道,不断充实完善“一带一路”的合作内容和方式,共同制定时间表、路线图,积极对接沿线国家发展和区域合作规划。[44]

可见,共建“丝绸之路经济带”是“国际合作以及全球治理新模式的积极探索”[45]。目前它已经引起各国关注,有70多个沿线国家和国际组织对参与“一带一路”建设表达了合作意愿,30多个国家与中国签署了共建“一带一路”的合作协议。[46]

    (二)几点建议

    1.树立命运共同体的观念、打造“丝绸之路能源带”。树立命运共同体的观念是打造“丝绸之路能源带”的前提。为此,一方面要坚持“欢迎搭便车的义利观”[47]。共建“丝绸之路经济带”的倡议,实际上表明了中国愿意在力所能及的范围内承担更多责任义务;它秉持“互利共赢”的共建原则,在追求自身利益时兼顾他方利益,在寻求自身发展时促进共同发展;并且欢迎周边国家搭乘中国经济高速发展的快车,合作共赢,共同发展。另一方面,要落实亲诚惠容的近邻观。2013年10月,习近平在中共中央周边外交工作会议上首次提出了以亲诚惠容为中国处理周边外交的重要理念。树立命运共同体的观念、打造“丝绸之路能源带”就是要把亲诚惠容的理念转化为具体的措施

2.构建“丝绸之路经济带”建设的国际合作法律制度。一方面,共建“丝绸之路经济带”作为国际法上一种国际合作的新型态,需要把中国倡议以国际合作法律制度的形式转化为国际共识。因为从某种意义上讲,共建“丝绸之路经济带”倡议的提出,标志着中国逐渐从国际规则的被动遵守者、参与者向国际规则的积极倡导者、制定者的转变。因此,建立以中国为主导、有关国家参与的“丝绸之路经济带”国际合作法律制度迫在眉睫。另一方面,制定《共建“丝绸之路经济带”政府间合作示范协议》。针对“丝绸之路经济带”建设的重点合作领域,启动编制合作规划,制定不同类型的《共建“丝绸之路经济带”政府间合作示范协议》,以实现早期收获、产生示范效应。

3.完善与共建“丝绸之路经济带”有关的国内法律制度。一方面,设立与共建“丝绸之路经济带”有关的管理机构。“丝绸之路经济带”建设不但面向国外,而且涉及中国国内。它在行政管辖范围方面,涵盖中国西北东北地区、西南地区和内陆地区,从而形成中国各地方开放态势;在牵涉的行政机构方面,包括中国国家发展与改革委员会、外交部和商务部等部门。因此,建立与“丝绸之路经济带”建设有关的中央管理机构,统筹国内各种资源,以协调国内的有关工作,显得尤为必要。另一方面,建立和完善与“丝绸之路经济带”建设有关的法律制度,如金融法律制度、贸易法律制度、交通运输法律制度、新能源法律制度、对外援助的法律制度以及丝绸之路基金管理制度等。

4.健全中国能源法律制度。“中国能源安全的法律制度主要存在两方面的缺陷,一是没有有效的能源安全的政府管理体制,二是能源领域的法律、法规不健全。”[48]因此,以共建“丝绸之路经济带”为契机,一方面完善能源领域的法律制度,特别是加快出台综合性的《能源法》;另一方面,健全政府能源管理体制,鼓励市场竞争行为。正如习近平主席在2014年6月13日中央财经领导小组的讲话所指出的:“推动能源体制革命,打通能源发展快车道。坚定不移推进改革,还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制,转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法治体系。[49]

 


 




注释:

[1] 参见习近平:《弘扬人民友谊,共同建设“丝绸之路经济带”》,载《人民日报》2013年9月8日第1版。

[2] 国家发展改革委、外交部、商务部:《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月28日),http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml

[3] 2013年9月3日,习近平在接受中亚和俄罗斯媒体的联合采访时的讲话。转引自《习近平使中国与土库曼斯坦的安全和能源关系加深》,载香港《南华早报》网站2013年9月3日报道。

[4] 高世宪等:《丝绸之路经济带能源合作现状及潜力分析》,载《中国能源》2014年第4期,第5页。

[5] 参见杨泽伟:《中国能源安全法律保障研究》,中国政法大学出版社2009年版,第38页。

[6] 杜尚泽、郝洪:习近平同哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫举行会谈指出深化中哈战略合作大有可为》,载《人民日报》2014年5月20日第1版。

[7] 谭晶晶:《习近平同乌兹别克斯坦总统卡里莫夫举行会谈强调携手共建平等互利、安危与共、合作共赢的中乌战略伙伴关系》(新华网北京2014年8月19日电),http://news.xinhuanet.com/politics/2014-08/19/c_1112144641.htm

[8] 值得注意的是,据《日本经济新闻》报道,中亚国家越来越向中国靠拢,争做“一带一路”枢纽。其原因是,原油价格下跌和俄罗斯经济低迷造成影响,中亚国家经济形势迅速恶化。陷入本币贬值、低速经济增长的中亚国家,相继加入由中国主导的亚洲基础设施投资银行,并希望确保在“丝绸之路经济带”上的枢纽地位。参见【日】古川英治:《中亚国家向中国靠拢》,载《日本经济新闻》2015年4月20日报道,转引自《参考消息》2015年4月21日第14版。

[9] See John V. Mitchell, Energy Supply Security: Changes in Concepts, Text of Presentation to the Sminare Europen  sur la Scurited Approvisionnment Energtique, Ministry of Economy, Finance and Industry, Paris, November 2000, p.1.

[10] 国家发展改革委、外交部、商务部:《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月28日),http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml

[11] 国家发展改革委、外交部、商务部:《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月28日),http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml

[12] 参见张洁主编:《中国周边安全形势评估:“一带一路”与周边战略(2015)》,社会科学文献出版社2015年版,第27页。

[13] Jyoti Prasad Das, India’s "Connect Central Asia" Policy, October 29, 2012, available at http://www.foreignpolicyjournal.com/2012/10/29/indias-connect-central-asia-policy/.

[14] 参见国家能源局:《中哈能源合作分委会第八次会议在京召开》(2014年12月8日),http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201412/t20141208_651360.html

[15] 习近平:《弘扬“上海精神”、促进共同发展——在上海合作组织成员国元首理事会第十三次会议上的讲话》(2013年9月13日),http://www.chinanews.com/gn/2013/09-13/5284869.shtml

[16] See http://www.carecprogram.org/.

[17]亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上海宣言》,新华社上海2014年5月21日电。

[18] 例如,哈萨克斯坦已连续多次修改了《地下资源和地下资源利用法》。

[19] 参见高世宪等:《丝绸之路经济带能源合作现状及潜力分析》,载《中国能源》2014年第4期,第7页。

[20] 2015年7月27日,世界贸易组织正式接受哈萨克斯坦为该组织成员。

[21] 许勤华:《新地缘政治:中亚能源与中国》,当代世界出版社2007年版,第201页。

[22] 参加刘燕萍:《哈萨克斯坦国土资源与产业管理》,地质出版社2009年版,第98-103页。

[23] 参见杨泽伟:《中国能源安全法律保障研究》,中国政法大学出版社2009年版,第38页。

[24] 参见王海燕:《上海合作组织成员国能源合作:趋势与问题》,载《俄罗斯研究》2010年第3期,第98-99页。

[25] 国家发展改革委、外交部、商务部:《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月28日),http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml

[26] 上海合作组织银联体成立于2005年10月,旨在按照市场化原则,依托成员国政府的推动作用和企业的广泛参与,创建适合本地区特点的多领域、多样化融资合作模式,共同为上海合作组织框架内的合作项目提供融资支持和金融服务,促进成员国经济社会可持续发展。

[27] See Conference, “Dispute Settlement Mechanisms under the Energy Charter Treaty”, Brussels, 20 October 2005,available at http://www.encharter.org/index.php?id=185,last visit on June 12, 2015.

[28] 白中红:《<能源宪章条约>争端解决机制研究》,武汉大学出版社2012年版,第13页。

[29] Karl Petter Waern, Transit Provisions of the Energy Charter Treaty and the Energy Charter Protocol on Transit, Journal of Energy & Natural Resources Law, Vol. 20, No. 2, 2002, p. 173.

[30] 2015年5月,国家发展改革委副主任、国家能源局局长努尔·白克力率团出席在荷兰海牙举办的能源宪章(Energy Charter)部长级会议,并代表中国签署了新的《国际能源宪章宣言》。签署《国际能源宪章宣言》,标志着中国由受邀观察员国变为签约观察员国,在国际能源治理的道路上迈出了新的一步。

[31] See Thomas W. Wälde, International Energy Law and Policy, in Cutler J. Cleveland Editor –in Chief, Encyclopedia of Energy, Vol.3, Elsevier Inc. 2004, p. 568.

[32] See Grace Wandoo Nomhwange, Transboundary Pipelines: What Is the Role of the Energy Charter Treaty Regarding Disputes Settlement? Dundee University Thesis 2005, p. 49.

[33] See Jeremy Carver, The Energy Charter Treaty and Transit, in Thomas W. Wälde and Katherine M. Christie ed., Energy Charter Treaty: Selected Topics, Dundee University 1997, pp. 76-77.

[34] 参见杨泽伟:《中国能源安全法律保障研究》,中国政法大学出版社2009年版,第56页。

[35] 1976年11月9日,国际能源署理事会做出决定将石油存量由原来的60天石油进口量提高到90天。该决定于1980年1月1日起正式生效。

[36] 鞠美庭等主编:《能源规划环境影响评价》,化学工业出版社2006年版,第93页。

[37] See Amy B. Rosenfeld etc., Approaches to Minimizing the Environmental and Social Impacts of Oil Development in the Tropics, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 288.

[38] See Adrian J. Bradbrook etc. ed., The Law of Energy for Sustainable Development, Cambridge University Press 2005, p. 107.

[39] 例如,《海洋法公约》第206条就明确规定:“各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化,应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价,并应依照第205条规定的方式提送这些评价结果的报告”。

[40] See N. Robinson, Environmental Law Systems for Sustainable Energy, Proceedings of the Clean Energy 2000 Conference, Geneva, Switzerland, January 24-28, 2000.

[41] See Kit Armstrong, Managing Environmental Legal Risks in Oil and Gas Exploration and Production Activities, in Zhiguo Gao ed., Environmental Regulation of Oil and Gas, Kluwer Law International 1998, p. 372.

[42] 国家发展改革委、外交部、商务部:《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月28日),http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml

[43] 参见国家发展改革委、外交部、商务部:《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月28日),http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml

[44] 参见国家发展改革委、外交部、商务部:《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月28日),http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml

[45] 国家发展改革委、外交部、商务部:《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月28日),http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249574.shtml

[46] 值得注意的是,2015年6月6日匈牙利与中国签署了《中华人民共和国政府和匈牙利政府关于共同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》。匈牙利成为首个与中国签署新丝绸之路合作协议的欧洲国家。2015年10月31日,韩国与中国也签署了《关于在丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设以及欧亚倡议方面开展合作的谅解备忘录》,这标志着中国的“一带一路”倡议和韩国的“欧亚倡议”开始有机对接。2016年4月,中国外交部长王毅与联合国亚太经社会执行秘书沙姆沙德·阿赫塔尔在北京签署了《中国外交部与联合国亚太经社会关于推进地区互联互通和“一带一路”倡议的意向书》,双方将共同规划推进互联互通和“一带一路”的具体行动,推进沿线各国政策对接和务实合作。该意向书系中国与国际组织签署的首份“一带一路”合作文件,将开启联合国系统机构直接参与“一带一路”建设的先例,具有极强的示范意义。

[47] 石源华:《亚洲命运共同体的文化内涵》,载《世界知识》2015年第2期,第18页。

[48] 杨泽伟:《中国能源安全法律保障研究》,中国政法大学出版社2009年版,第215页。

[49] 新华网:《习近平主持召开中央财经领导小组会议》(2014年6月13日),http://news.xinhuanet.com/video/2014-06/13/c_126616850.htm

 

 

2017年07月19日

任虎:“一带一路”战略与能源双边国际合作法律制度研究(2016年会论文)

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