【内容提要】“一带一路”战略不仅是我国的国家愿景与行动,而且是沿线国家共同参与的区域合作战略,为能源国际合作提供了新的历史机遇。因历史和政治等原因,目前能源双边国际合作法律制度存在科学前瞻性的缺失、能源合作体系的碎片化,以及运行机制的不合理等问题。建议在明确能源国际合作主管部门的前提下,构建能源国际合作创新法律制度以及能源区域合作制度,为实现“一带一路”战略下能源国际合作可持续发展提供制度保障。

【关键词】一带一路、能源合作、区域合作

 

    一、引言

“一带一路”是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称,是中国新一代领导人在经济全球化时代,为扩大东西方贸易和文化交流而提出的全球合作战略,是对古丝绸之路文化的传承、发展和创新。尽管“一带一路”的战略是中国新一代领导人在各种国际外交场合中所倡议的,但目前不仅已上升为国家的愿景和行动,而且正在演变为亚洲、欧洲以及非洲国家间的新一轮贸易、政治、外交、文化等全方位合作行动。

2015年3月28日,国家发展改革委员会、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称“一带一路愿景与行动”),明确了与沿线国家的共建原则、合作框架思路、合作重点,以及合作机制。已有60多个沿线国家和国际组织对参与“一带一路”建设表达了积极态度[1],且诸多国家通过签署联合宣言或联合公报的形式肯定了共建一带或一路的意义,表达了积极合作的愿望。[2]

“一带一路愿景与行动”提出了政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等“五通”合作重点,其中包括了“共同维护输油输气管道等运输通道安全、跨境输电通道建设等能源基础设施的互联互通合作”,以及“在传统化石能源领域的勘探开发,在清洁、可再生、新能源领域的合作,以及就地就近加工转化合作,能源资源深加工技术、装备与工程服务合作等能源投资、技术服务贸易的畅通合作”等,强调了在能源设施建设及安全维护、能源投资、贸易、技术服务、能源设备贸易等多个领域的能源国际合作。

但若要成功实现“一带一路愿景与行动”中的能源国际合作战略,则要构建完善的国际法律制度。国际法主要由国家之间以及国家和国际组织之间协商制定的条约,和受其行为约束的国家之习惯而构成。完善的条约机制是国际社会稳定的重要保障,国家之具有约束力的行为是促进国际法发展的源动力。中国提出的“一带一路”战略及具有约束力的行为,以及与诸多国家共同签署的联合宣言无疑是推动当今国际法发展的重要力量。[3]

尽管“一带一路”战略追求创新国际合作模式,但既存双边条约和多边协定无疑是奠定“一带一路”合作机制和框架的基础。因此,本文从我国与“一带一路”沿线64个国家既已签署之能源合作相关双边条约着手,分析评价当前我国与“一带一路”沿线国家间能源双边国际合作制度中存在的问题,并为完善“一带一路”战略下能源国际合作制度提出完善之建议。

二、我国与“一带一路”沿线国家能源双边合作条约现状

自一九四九年成立新中国以来,我国已与“一带一路”沿线64个国家[4]签署了约2000项双边条约和多边协定,其中不仅包含边界、领事、贸易、投资、司法协助等领域的双边条约,也包括世界贸易组织、上海合作组织,以及亚洲基础设施投资银行等共同参与的国际组织和多边协定。截止到目前,我国与俄罗斯签订的各类条约及协定总数最多,高达201项;与不丹签订的条约数量最少,仅有3项。[5]尽管部分条约因更新、期满或者继承等原因而失效,但大部分条约仍然具有法律约束力。

在形式上,采取了条约、协定、议定书、宣言、换文、公报或者备案函等多种形式,其中边界、友好合作、民刑事司法协助、领事、犯罪人引渡以及已判刑人员的移管等采取条约的形式;涉及双边人员的贸易、投资、海陆空运、文化等,则普遍采取协定或议定书的形式;涉及国家之间的战略关系则主要采取宣言、换文或公报的形式。

根据能源合作相关条约或条款的内容,我国与“一带一路”沿线国家既已签署的双边条约可分为以下5种类型:

第一,战略合作伙伴关系宣言、友好合作条约以及外交合作和协商议定书等战略同盟条约中能源合作相关条款。总体来看,我国与“一带一路”沿线国家签署的建立战略伙伴关系宣言,通常约定两国在政治、经济、文化、军事等各领域的合作原则和总体安排,一般不规定缔约国家的权利、义务、责任以及争端解决机制,因此实为在一段时期内指导两国全方位合作的软性条约;友好合作条约明确缔约方须以《联合国宪章》和公认的国际法以及和平共处五项原则为缔约准据法,且在相互保障主权独立的基础上,对经济、文化、军事等领域的合作做出原则性规定,因而是奠定缔约国合作关系的、具有约束力的“宪章性”条约;外交合作或协商议定书是缔约国外交部之间签署的,就双边关系以及共同关心的国际问题交换意见、进行磋商的双边条约。比如,2001年《中俄睦邻友好合作条约》第16条规定,“缔约双方在互利的基础上开展经贸、军技、科技、能源、运输、核能、金融、航天航空、信息技术及其他双方共同感兴趣领域的合作,促进两国边境和地方间经贸合作的发展,并根据本国法律为此创造必要的良好条件。”2013年签署的《中俄关于合作共赢、深化全面战略协作伙伴关系的联合声明》则在2001年友好合作条约的基础上进一步明确了能源及核能的合作领域,宣称双方“积极开展在石油、天然气、煤炭、电力和新能源等能源领域的合作,构建牢固的中俄能源战略合作关系,共同维护两国、地区以及世界的能源安全;继续在和平利用核能领域密切合作。”而2008年《中俄关于重大国际问题的联合声明》第7条则体现了中俄两国在能源相关国际问题上的共同立场之协调原则,宣称 “双方呼吁各国本着平等互惠的原则加强能源对话与协调,以稳定和完善国际能源供需市场,共同维护全球能源安全。双方支持树立和落实互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观,加快研发和推广有利于环境保护的新能源技术。”

截止目前,中国已与我国陆地接壤的国家和大部分中东石油盛产国家等30多个国家签署了含有能源合作的战略同盟条约,而大部分中、东欧国家则未与我国签署能源相关战略同盟条约,即便签署了也只做原则性的规定。

第二,能源投资经贸融资协定,包括能源投资、贸易、融资、税收等领域的双边协定。投资、贸易、金融一直是国际合作的主旋律,因为只有资本的相互渗透、人员的相互来访、财富的相互交换,以及共同富裕,才是促使国际社会稳定、和平发展的源动力。中国与“一带一路”沿线国家既已签署的能源相关投资、贸易、融资相关双边协定,以及共同参加的多边协定,也是推动“一带一路”区域稳定发展的基石。

截止目前,中国与大部分“一带一路”沿线国家签署了双边投资保护协定和对所得避免双重征税和防止偷漏税协定,与14个国家签署了含有能源贸易条款的合作协定,与科威特、俄罗斯、斯里兰卡等部分国家签署了融资贷款协议。

其中,双边税收协定中能源相关条款几乎千遍一律,都将“矿场、油井或气井、采石场或者其它开采自然资源的场所”规定为征税主体,但与沙特、马来西亚签署的协定将天然气和石油所得税特别规定为协定适用税种。

在双边投资保护协定方面,因为协定所签时机分别为上世纪80年代、90年代以及21世纪,所以在投资者与缔约方的争议及其解决方式方面存在四种不同的类型[6]。但在能源相关投资的定义方面则几乎保持一致,皆将“依照法律授予的特许权,包括勘探、提炼和开发自然资源的特许权”作为投资予以保护。此外,亦开始关注能源投资中的生态环境保护,如1997年签署的《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于在石油天然气领域合作的协议》第2条规定,“双方在平等互利和避免给对方造成经济和生态损害的基础上,加强在石油、天然气、凝析油、石油产品和液化气的勘探、开发、开采、加工和运输领域的合作。”同时,将国家能源资源的稳定储备视为合作宗旨之一,如2009年签署的《中华人民共和国国家发改委与乌兹别克斯坦共和国地质矿产和资源委员会关于在铀矿领域开展合作的协议》第2条规定,“双方按照互利共赢的原则,在黑页岩型铀矿及乌兹别克斯坦其他非传统型铀矿的地质勘探、探明以及开采领域进行合作,有利于保持双方国家能源自愿的稳定储备。”

在能源贸易方面,中国与菲律宾政府于1975年6月9日签署的《中华人民共和国政府和菲律宾共和国政府贸易协定》第4条首次将能源纳入进出口贸易范围,即规定“缔约双方根据各自贸易、能源和发展的需要与可能,应鼓励两国贸易机构和企业缔结长期进出口合同,并为此提供便利。”在能源价格方面,一般遵循互惠互利原则、国际贸易惯例以及双方现行的制度和措施,协商确定交易价格。

在能源相关融资协定方面,我国在上世纪90年代之前主要以资金借入方身份,曾与科威特和俄罗斯等各国签署了建设水电站所需资金的贷款协定,比如1985年《中华人民共和国和科威特阿拉伯经济发展基金会关于沙溪口水电工程项目的贷款协定》约定了科威特阿拉伯经济发展基金会作为贷款方和中华人民共和国作为借方的900万科威特第纳尔的贷款事宜。此外,作为融资贷款方曾与斯里兰卡、马尔代夫和哈萨克斯坦等国家签署了以发电站建设、能源开发以及管道建设为内容的融资贷款协定,如2009年签署的《中华人民共和国政府与哈萨克斯坦共和国政府关于能源和贷款领域一揽子合作的备忘录》规定了中方按照商业原则向哈方提供总额为100亿美元的贷款用以开展能源、管道建设等领域的合作。

第三,能源管道运输协定。不论是贸易,还是投资,皆意味着商品、资本以及人员的流动,而任何一种流动都离不开海陆空运输,及其相关软硬件基础设施。因此,若要实现贸易畅通,则要先行基础设施的互联互通,包括航空运输、公路运输、海上运输、管道运输、电力输送以及通讯网络等建设。

截止目前,俄罗斯、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、缅甸等国家与我国签署的协议中规定了天然气和原油的管道运输条款,为运输管道的设计、建设、运营以及融资事项做了规定,如2009年3月《中华人民共和国政府与缅甸联邦政府关于中缅油气管道项目的合作协议》不仅约定了原油和天然气的贸易,而且还约定了油气管道的建设、运营、管理以及融资等各种事项。

第四,能源科技合作协定。人类文明的进步与文化的传承、科学的发展、教育的振兴息息相关。中国与“一带一路”沿线国家在科研领域的双边交流与合作,则为区域社会稳定、科技发展和经济繁荣将做出重要的贡献。

截至目前,我国与沙特阿拉伯王国、乌兹别克斯坦共和国、伊拉克、塞尔维亚、土耳其,以及缅甸等国家签署的科技合作协议中明确规定过在能源领域的合作,比如1981年签署的《中华人民共和国政府和伊拉克共和国政府经济技术合作协定》中规定,双方同意在双方有效的法律范围内,根据双方经济建设的需要,在石油、化工和矿产工业等领域进行交换资料,互相为对方培训技术人员,交换专家、技术人员和熟练工人等方式进行合作。

第五,和平利用核能(原子能)合作协定。能源国际合作中,核能利用因其受《不扩散核武器条约》和国际原子能机构的约束,以及对国家主权可能存在干涉或威胁,所以构建和平利用核能区域制度无疑是成功实现“一带一路”战略的核心保障。

截至目前,我国与埃及、伊朗、约旦、罗马尼亚、巴基斯坦、俄罗斯、白俄罗斯等国家签署了和平利用核能合作协定,其中除了罗马尼亚和巴基斯坦外,其他国家均为《不扩散核武器条约》的成员国。因我国与罗马尼亚、巴基斯坦签署的和平利用核能协定皆早于我国加入该公约的1992年,所以这两项条约均未规定“根据条约的规定,与国际原子能机构缔结实施条约有关的保障监督协定”等《不扩散核武器条约》的义务,只强调了国际原子能机构的成员国身份,以及和平利用核能的原则义务。

三、我国与“一带一路”沿线国家能源国际合作中存在的问题及其完善建议

尽管我国与“一带一路”沿线国家签署了诸多能源合作相关条约,但因历史、政治和社会的原因,存在如下5个方面的问题:

第一,从能源合作条约的签署时间来看,我国对能源国际合作关注的时期较晚。以1975年我国和菲律宾签署的贸易协定中将能源作为贸易对象为起点,80年代早、中期主要关注电站建设,80年代后期开始关注核能和平利用问题,而大规模签署能源勘探、开发、开采、加工和运输合作条约则是进入90年代末、21世纪之后的事宜,这与我国的能源发展历史也相匹配。但因缺少科学的前瞻性,所以存在部分能源合作条约所规定时效期间过长,从而导致违反国际公约的可能性,如1986年9月15日签署,1986年11月10日生效的《中华人民共和国政府和巴基斯坦伊斯兰共和国政府和平利用核能合作协定》第11条第2款的规定,“本协定有效期为30年,除非任一国政府在协定期满前6个月书面通知另一国政府终止本协定,则本协定应自动延长5年,其后每次依次顺延”。我国是1992年加入了《不扩散核武器条约》,但巴基斯坦仍然拒绝加入该条约。

第二,从能源合作双边条约当事国的分布来看,分布在东南亚、西亚北非,以及中欧和俄罗斯地区,既包括能源输出传统大国,也包括新兴能源市场国家,但传统能源大国的所占比重过大,比如2009年2月《中华人民共和国政府和沙特阿拉伯王国政府关于石油、天然气、矿产领域开展合作的议定书的补充谅解备忘录》第2条规定,“在不违反双方所承担的国际法律义务的前提下,中华人民共和国政府同意,中国国有石油企业将根据自身能力优先采购沙特原油;沙特阿拉伯王国政府同意,在非常情况下,若国际原油市场对中国原油供应突然中断,沙特将根据自身能力,向中国提供相当数量的原油。”尽管此类协定,对维护我国能源安全具有一定的意义,但不免存在过度依赖某一个国家的嫌疑,且该条约有可能违背国际贸易中的最惠国待遇原则。

第三,从双边条约中能源合作内容来看,不仅包括贸易、投资、融资以及运输等能源勘探、开采、加工、利用、安全等能源基础领域的合作,也包括人力资源开发、教育科技、环境保护、国际合作等能源人文、政治、环境领域的合作;不仅包括传统化石能源的供应安全,也包括核能、新能源、清洁能源的开发合作。但,总体来看诸多条约只关注能源合作的部分领域,未能涵盖能源合作的各个过程,从而影响能源双边国际合作的整体效率。

第四,从能源合作条约的形式来看,不仅包括条约、协定、议定书等负有权利、义务、责任条款的条约,也包括宣言、声明、框架协议书等软性条约,且一般是在政府间签署战略合作关系宣言或声明之后,具体由主管中央部门之间签署实质性的能源合作条约。但,总体来看因历史上国内能源主管部门相对分散等原因,存在不同版本、效力层次多样的能源合作条约,导致国家对外能源合作政策缺乏统一性和延续性。

 第五,从能源合作条约的运行机制来看,一般约定双方共同组建联合工作组,并制定具体的工作机构负责实施协定,但因基本不约定联合工作组的职责、议事规则等具体运行机制,则可能会影响能源双边国际合作机制的有效运转。

那么如何才能完善“一带一路”战略下能源双边国际合作法律制度,使得能源国际合作可持续发展?

第一,要明确对外能源合作的主管部门,重新理顺和制定国家统筹的能源国际合作战略。在2000多项双边条约中含有能源合作条款的条约约占10%,但因签署时间跨越近半个世纪、条约形式多样,以及主管部门林立等原因,能源合作条约存在不系统、不一致、不科学等问题。因此,需要梳理我国与“一带一路”沿线国家之间既存双边条约关系,从而使得从国家之间的战略合作到主管部门之间的具体条约,以及到企业之间的能源合作协议具有一致性、连贯性以及可操作性。

第二,要构建能源国际合作创新法律制度,不仅要体现传统的能源合作体系,也要反映现代金融、信息化等时代特色。在完善勘探、开采、加工、利用等传统的能源合作体系的同时,及时反映亚洲基础设施投资银行的投融资模式等新型融资体系,以及物联网等能源信息的交换和通信体系,使得能源双边国际合作更有效服务于国家能源安全。探索能源装备统一标准等能源贸易规则,以及环境友好型的能源投资规则,旨在促进能源投资贸易的便利化。

第三,要构建区域性能源国际合作机构,完善能源合作运行机制。能源双边国际合作机制尽管有其存在的必要性和特殊性,如因外交和政治同盟之需而提供无常援助或能源供应保障等,但一旦进入分歧则可能造成无法挽救的损失。与此相比,多边合作或区域合作机制因其参与主体的多元性、相互性,从而更具有稳定性。“一带一路”战略旨在开展多方位、更深层次、创新的区域合作,为能源国际合作提供了新的历史机遇。因此,须依托“一带一路”战略以及亚洲基础设施投资银行等亚洲金融体系的构建,以可持续发展、共同能源安全为策略,构建区域性能源国际合作机构。同时,要借鉴国际组织运行机制,完善区域性能源国际合作机构中的议事、决策规则,从而使得能源国际合作运行机制更有效率和保障。

四、结语

尽管共建“一带一路”是我国的倡议,但沿线国家的实践证明“一带一路”战略正演变为我国与沿线国家的共同愿望。同时,“一带一路”战略的实施也为能源领域双边国际合作提供了新的历史机遇和平台。我国与沿线国家既已签署的能源合作相关条约,尽管因历史和政治原因,存在缺乏科学的前瞻性、能源合作体系的碎片化,以及运行机制的缺失等问题,但对我国与“一带一路”沿线国家既存条约的分析证明,实现“一带一路”战略的国际法基础已形成[7]。因此,只要沿线各国和衷共济、相向而行,“一带一路”战略就一定能够重现古“丝绸之路”的历史辉煌。





注释:

[1] 新华网,《习近平:“一带一路”建设的愿景与行动文件已经制定》,http://news.xinhuanet.com/po litics/2015-03 /28/c_11147 94830.html,2015年7月5日最后访问。

[2] 《中华人民共和国和塔吉克斯坦共和国关于进一步发展和深化战略伙伴关系的联合宣言》(2014.9.13)、《中华人民共和国和蒙古国关于建立和发展全面战略伙伴关系的联合宣言》(2014.8.21)、《中华人民共和国和比利时王国关于深化全方位友好合作伙伴关系的联合声明》(2014.3.31)、《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于深化全面战略协作伙伴关系、倡导合作共赢的联合声明》(2015.5.8)、《中华人民共和国和马来西亚建立外交关系40周年联合公报》(2014.5.31)、《中华人民共和国和土库曼斯坦关于发展和深化战略伙伴关系的联合宣言》(2014.5.12)、《中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国联合宣言》(2014.5.19)、《中华人民共和国和乌兹别克斯坦共和国联合宣言》(2014.8.19)、《中华人民共和国和吉尔吉斯共和国关于进一步深化战略伙伴关系的联合宣言》(2014.5.18)等。

[3] 任虎:《“一带一路”战略的国际法基础分析》,载《东疆学刊》2016年1月第33卷第1期,第63页。

[4] 本文所涉“一带一路”沿线国家主要指蒙古、俄罗斯;东南亚11个国家(印度尼西亚、泰国、马来西亚、越南、新加坡、菲律宾、缅甸、柬埔寨、老挝、文莱、东帝汶);南亚8个国家(印度、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、阿富汗、尼泊尔、马尔代夫、不丹);西亚北非16个国家(沙特阿拉伯、阿联酋、阿曼、伊朗、土耳其、以色列、埃及、科威特、伊拉克、卡塔尔、约旦、黎巴嫩、巴林、也门共和国、叙利亚、巴勒斯坦);中东欧16个国家(波兰、罗马尼亚、捷克共和国、斯洛伐克、保加利亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、克罗地亚、阿尔巴尼亚、塞尔维亚、马其顿、波黑、黑山);中亚5个国家(哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦);独联体其他6个国家(乌克兰、白俄罗斯、克鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚、摩尔多瓦)等64个国家。

[5] 中国与除中亚地区国家外的独联体6国签订条约共165项;与南亚8国共签订条约357项;与东南亚11个国家签订条约共439项;与中亚5国共签订条约共195项;与中东欧16个国家签订条约共602项;与西亚北非16个国家签订条约共465项。

[6] 四种类型的争议:第一,仅仅约定为“有关征收补偿额的争议”;第二,约定为“与投资有关的任何法律争议”;第三,约定为“任何投资争议与征收补偿款争议”;第四,约定为“有限制、有例外的所有投资争议”。任虎,前引注3,第65-66页。

[7] 任虎,前引注3,第68页。

 

参考文献:

[1]新华网,《习近平:“一带一路”建设的愿景与行动文件已经制定》,http://news.xinhuanet.com/po litics/2015-03 /28/c_11147 94830.html,2015年7月5日最后访问。

[2]任虎:《“一带一路”战略的国际法基础分析》,载《东疆学刊》2016年1月第33卷第1期。

 

2017年07月19日

欧俊:“一带一路”能源市场特征及合作路径研究(2016年会论文)

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