【内容提要】中国与中亚国家能源合作紧密,经济互补性强,存在制度化的合作基础。中国应在“一带一路”建设的背景下推动建设中亚能源共同体,尤其是中国-中亚能源运输共同体。能源运输纠纷起因多样、影响复杂,能源运输监管合作在国际和国内两个层面涉及多种利益相关主体,法律问题与政治问题、经济问题、社会问题相互交织。中亚能源运输共同体建设应坚持以能源供应安全为导向、法律规则与政治原则相结合、开放区域主义的建构理念;在短期内,以上海合作组织为制度依托,以能源宪章为制度模板,渐进、包容、法制化地推进具体规则设计,建立一个多层次、有侧重的多元能源运输争端解决体系;在长期上,可考虑参与推动能源宪章的系统性改革,借此建设覆盖欧亚大陆的“丝绸之路能源带”。

【关键词】能源运输;中亚能源共同体;能源宪章;地缘政治;能源安全

 

问题的引出

能源合作是中国推进“一带一路”建设的重中之重。中国在《中国的能源政策(2012)(白皮书)》中首次提出建立“推动建立国际能源新秩序”。近平主席在2015年博鳌论坛主题演讲指出:“能源安全等非传统安全和全球性挑战不断增多,南北发展差距依然很大”,“要推进建设亚洲能源资源合作机制,保障能源资源安全”。[[1]]《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(“一带一路”远景和行动)将能源合作列为“一带一路”建设的“合作重点部分”,倡导依托既有合作平台拓宽国际互利合作,“强化多边合作机制作用,让更多国家和地区参与一带一路建设”。[[2]]中国将会在相当长的时间内保持能源资源进口国的角色定位,这决定了一个稳定、高效的能源运输体系对中国经济发展至关重要。[[3]]不稳定的能源供给合作可能影响国家间经济和政治合作的大局。[[4]]

中国-中亚能源合作广泛,经济基础好,因此能源运输合作的政策迫切性强。目前,中国与中亚国家的运输项目包括中国-哈萨克斯坦原油运输管道、中国-哈萨克斯坦天然气运输管道(也构成中国-中亚天然气管道二期工程)、中国-中亚天然气管道。中国-哈萨克斯坦原油运输管道(China-Kazakhstan crude pipeline)共分三期工程,一期于2003年建成,在中国境内与阿拉山口-独山子输油管道相连通。中国-哈萨克斯坦天然气管道(China-Kazakhstan gas pipeline)由中国石油天然气集团(CNPC)承建,全长1475公里,工程分为两期,一期工程于2012年建成。中国-中亚天然气管道(China-Central Asian Gas Pipeline)是中亚国家向中国出口能源的最重要通道,工程分为四个支线,缘起土库曼斯坦,途径乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦,从新疆接入中国国内的西气东输天然气二期工程。[[5]]

中亚地区能源运输法律框架落后于经济合作实际,不利于区域各国政治外交大局,一个法制化框架的政策可欲性强。中国与周边国家和地区存在较为广泛的能源运输合作,但尚未建立全面的能源运输法律框架。目前为止,中国尚未签署《能源宪章条约》(ECT),[[6]]能源宪章包含关于能源过境运输(Transit)的专门条款无法为中国能源运输项目提供保护。中国与中亚国家签订的关于能源运输的政府间协议多以具体项目为基准,以不具法律效力的谅解备忘录为主要形式,系统性不强,保护程度较低。中国与中亚国家签订的双边投资协定以资本输入国为角色预设,对中国投资者的保护力度不足,难以在中亚国家国内局势动荡、法制不完善的情形下为中国投资者提供充分的法律保护。[[7]]

中亚是中国对外制度建设的优先方向,中国与中亚国家合作的政策基础好,既有合作的制度化程度较高,一个法制化的能源运输合作框架的政策可行性较高。第一,中国与中亚地区在地理区位上临近,在经济发展、地区安全等政策议题上具有广泛的合作需求和实践。而且,中亚地区是中国最近推进的“一带一路”建设的核心区域,是中国对外制度建设的优先方向。第二,中国与中亚国家都签订了双边投资协定,但这些投资协定签订时间较早,法律保护程度有限,投资者仅能就征收赔偿数额纠纷提起投资仲裁。中国目前以具体能源建设工程为基础与中亚国家签订了数个政府间协议,[[8]]例如中国、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦四国就中国-中亚天然气运输管道的建设和运营协议,中国大唐集团与哈萨克斯坦主权基金就双边可再生能源合作签订的相关协议,中国、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦四国与中国石油天然气集团签订的四国七方协调机制(Four Countries and Seven Partners Coordination Mechanism)。[[9]]第三,中国、俄罗斯和中亚五国共同发起建立的上海合作组织(The Shanghai Cooperation Organization,SCO)是丝路区域综合性合作的重要平台。上海合作组织包括中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦等6个成员国和蒙古国、伊朗、巴基斯坦、印度和阿富汗等5个观察员国。上合组织以区域安全和反恐为制度前身,[[10]]以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”是为合作准则,[[11]]其合作范围现已扩大到政治、经贸、文化、科技等诸多领域。[[12]]能源合作,尤其是能源运输合作完全有可能构成上海合作组织框架内中国与中亚国家合作的又一方向。[[13]]

本研究以起因不同、政策效应有别的能源运输问题为导向,分析纠纷背后主导的政策逻辑以及相应的争端解决机制,并以此为基础探讨中国-中亚能源运输共同体的建构理念、制度依托和规则设计原则。第一部分通过纠纷发生传导机制和影响效果两个标准对能源运输纠纷进行类型化细分,刻画能源运输纠纷经济-社会-政治问题的渐变图谱。第二部分结合能源运输纠纷的类型化研究,综合当地救济、外交磋商、调解和国际仲裁的比较制度优势,试图探讨能源运输纠纷多元争端解决机制的配置问题。据此,第三部分主张中国应推动中国-中亚能源运输共同体建设,秉持能源供应安全为导向法律规则与政治原则相结合、开放区域主义的建构理念,短期内以上海合作组织为制度依托,以能源宪章为制度模板,渐进、包容与法制化地推进规则设计。

一、能源运输合作面临的问题

(一)能源运输合作的特性

1.能源合作的经济和政治风险高

能源问题有其特殊性。从经济角度看,能源资源勘探、开发、运输、深加工活动属于资本密集型活动,资本投入期限长,投资回报周期长,因此投资的经济风险高。从政治角度来看,能源供给关乎国家经济的命脉,关乎国家经济的稳定运行,因此能源问题的政治敏感性较高。能源问题的政治敏感性高,各国对位于本国内的能源项目的政治关注度高,因此各国对能源投资准入的筛选性强;能源问题的政治敏感性高还可能导致能源项目成为政治谈判的筹码,导致能源投资的商业运营受政治活动的影响程度深,政治风险高。故而,能源投资具有经济风险高和政治风险高的双重特点。

能源投资的经济风险和政治风险双高的特定决定了能源合作的门槛高、筛除性强。能源项目的经济投入大、经济风险高决定了能源领域吸引私人投资存在困难;能源项目的政治敏感性强、政治风险高决定了能源投资纠纷的解决往往需要相关国家政府的积极支持甚至外交斡旋。因此,能源领域经济合作的特点呈现出私人投资不足,政府控制投资(Government Controlled Investment)较多,国有企业(SOE)往往是能源投资的主体。[[14]]

能源合作的风险双高特性在中亚地区体现得尤为明显。经济方面来看,中亚地区发展落后,私人资本投入不足,能源领域投资多以国有企业投资为主,其中,中国是中亚地区最大的外国直接投资来源。[[15]]而且,金融危机后,国际能源市场的价格波动影响中亚能源供给的稳定性。政治方面来看,中亚地缘政治局势复杂,能源合作的政治敏感性高。内部来看,中亚地区安全形势严峻,国际和民族分裂主义、政治和宗教极端主义是威胁中亚地区局势的现实因素,恐怖主义行为威胁能源合作。外部来看,俄罗斯在传统上将中亚视为其后院,美国因打击塔利班和基地组织在中亚国家和地区保持大量军事力量,[[16]]中美、中俄、中印等大国关系深度影响中亚地区的政治和经济进程,是中国-中亚能源合作不容忽视的挑战。

2.能源运输监管合作的复杂性高

作为能源投资的特殊表现形式,能源运输监管因为需要多个国家的持续动态合作而复杂性更高。能源运输监管合作涉及资源输出国、过境国、进口国、企业、当地社群等多个利益相关方,呈现多主体特征;能源运输监管合作在形式上表现为不同程度的法律规则合作,但又与当事各国的政治问题、经济问题、社会问题密切相关,呈现多侧面特征;能源运输监管规则寄存在国际法渊源,也存在国内法渊源,呈现多层次特征。

在能源运输监管方面,利益相关主体的核心利益关切有别、利益不对称程度高。能源运输在国家层面是出口国与进口国,及其与过境国、乃至潜在合作国之间的相互合作关系。进口国在资源输出国和过境国已经进行了大量投资,而且需要能源产品的稳定供给,因此,一旦投资作出且合同签订,进口国承担的风险最大、对能源稳定运输的利益关切最高。相比之下,过境国则对维护能源运输管道的兴趣不高,除非其能从能源运输工程中获益。资源输出国及其企业更关注资源的稳定出口和外资的流入,而资源所在地的原住民和当地社群则更关心资源开发和能源投资能否为自己带来切身利益。潜在合作国则与既有合作国处在竞争地位,很可能在资源进口国之间形成恶性竞争。

在能源运输监管方面,法律问题与政治问题、经济问题、社会问题相互交织。能源运输监管合作虽然在形式上表现为国家间或国家内部的法律问题,但其在实质上反映了围绕能源开发和运输的政治、经济和社会问题。首先,能源运输合作是一个经济问题,围绕能源贸易、投资、运输、定价、维护等一系列购买-供给问题。因而,能源运输监管合作的主要内容是关于能源运输的准入条件、供给价格、非歧视性待遇等内容。其次,由于能源问题的政治敏感性,能源合作依赖于国家间良好的政治关系,而且深受所在区域的地缘关系的影响。非与能源直接相关的军事、文化、反恐、民族、领土等地缘关系都有可能并且在现实中影响能源合作。例如,俄罗斯长期将中亚视为其战略后院,中国与中亚各国之间的能源合作可能引起俄罗斯的地缘焦虑。[[17]]再次,能源运输项目于上承接能源开发项目、于下连接电力、化工、燃气等社会波及面广的市政基础设施工程,与能源运输项目沿线的当地社群利益保护密切相关,与当地就业、环境保护、企业治理乃至政府治理(贪污贿赂与跨国犯罪)等社会问题相关联。

能源运输监管存在国内法-国际法两层框架。国际能源运输法律渊源可以从国际法渊源和国内法渊源两个方面加以梳理。国际上尚无统一的关于能源运输的法律规制体系。[[18]]1982 年《联合国海洋法公约》第五部分规定了海底管道活动规则,第十部分专门规定了陆地管道过境制度;[[19]]1994 年的《能源宪章条约》(Energy Charter Treaty)包含专门的能源运输条款,明确规定了不妨害原则,[[20]]但其项下的能源过境议定书谈判由于欧盟与俄罗斯之间的分歧仍然未能成型;[[21]]《关税及贸易总协定》也适用于能源贸易,因此与贸易相关的能源运输纠纷也适用于世界贸易组织(WTO)项下的争端解决机制。[[22]]也有国家针对能源运输签订了专门的政府间协议或条约。例如,1977年美国和加拿大之间跨国管道协议;1993年英国和爱尔兰之间关于通过管道运输天然气的协议。就国际法实体原则来看,过境自由原则(Principle of Freedom of Transit)、[[23]]非歧视原则(Non-Discrimination)[[24]]和不妨碍原则(Principle of Non-interference)是最常见的关于规制能源运输的国际法原则。[[25]]然而,这三个法律原则是既有能源运输国际法渊源中常见的法律原则,这并不当然意味着这些法律原则具有政策上的合理性和学理上的正当性,也不意味着中国拟签订的能源运输协议/条约当然地应纳入这些原则。

中国与中亚国家的贸易、投资、能源法律关系一览表

中亚区域国家

签署能源宪章条约(1994)时间

是否是世界贸易组织成员方

是否与中国签订双边投资协定

哈萨克斯坦

17/12/1994

观察员

10/08/1992

吉尔吉斯斯坦

17/12/1994

20/12/1998

14/05/1992

塔吉克斯坦

17/12/1994

2/03/2013

09/03/1993

土库曼斯坦

17/12/1994

非成员方

21/11/1992

乌兹别克斯坦

05/04/1995

观察员

13/03/1992

19/04/2011

就中国与中亚国家关于能源运输的国际法律框架为例,第一,中国与中亚、俄罗斯等国签订有政府间协议,[[26]]但这些政府间协议并未区分争端的类型,并且仅仅规定谈判作为争端解决的方式。[[27]]相关企业之间也签订有商事合作协议。[[28]]第二,WTO机制适用于能源贸易,其中包括能源运输等问题,但中亚地区国家中的哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦作为中国的能源进口来源国,并未加入WTO。第三,中国与中亚国家都签订有双边投资协定,但投资协定签订的时间较早,提供的保护程度较低,投资仲裁机制仅适用于与(包括能源投资纠纷的)征收赔偿数额相关的纠纷。第四,虽然中亚国家都是能源宪章条约的缔约国,但中国尚未签署能源宪章条约,因此能源宪章条约项下的过境运输(transit)条款及国家间争端解决机制并不适用于中国与中亚国家间的能源运输纠纷。

能源项目所在国的国内法也是规制能源项目运营的重要法律渊源。例如,哈萨克斯坦先后制定了《石油法》、《投资法》、《地下资源和地下资源利用法》、《天然气法》、《地下资源和地下资源利用法》等能源法律体系。[[29]]我国先后颁布了《电力设施保护条例实施细则》(1992)、《石油天然气管道保护条例》(2001)、《石油天然气管道保护法》(2010)等法律法规。

(二)能源运输纠纷的类型化归纳

能源运输问题存在多主体、多侧面、多层次等复杂特征,因此能源运输纠纷在归类上存在主体多样、内容多样、起因多样、效果多样等多种形式。例如,从纠纷主体来看,可能的能源运输纠纷包括:政府间纠纷;政府与企业间纠纷,主要是投资者与东道国之间的纠纷;企业间纠纷;企业与当地社群纠纷。从纠纷内容来看,可能的能源运输纠纷包括:贸易纠纷,例如对产品数量、质量、价格、支付方式、货物交付等方面的争议;投资纠纷,例如对投资合同履约、资源勘探开放过程中的争议;环境纠纷。

本研究更加侧重从纠纷起因和影响效果来归纳能源运输纠纷。从起因来归纳能源运输纠纷可以更好地理解能源运输纠纷的产生机理和传导逻辑。从效果来理解能源运输纠纷有助于思考能源运输纠纷的政治、经济、社会效应,从而为能源运输纠纷的监管合作和争端解决机制设计提供指引,从而明确问题导向的合作原则。

1.能源运输纠纷起因多样

从纠纷起因来看,可能的能源纠纷包括:政治原因引发的纠纷,例如因领土、民族、历史、宗教等地缘政治因素引发的纠纷;经济原因引发的纠纷,例如因能源资源或产品价格大幅波动导致的履约问题、能源运输市场的市场原则、准入歧视、价格歧视;技术原因引发的纠纷,例如管道工程技术问题引发的管道事故、能源运输设施突发故障引发的纠纷;环境原因引发的纠纷,如突发环境事件、当地环境长期损害污染等问题;当地社群利益保护引发的纠纷,例如当地社群就业、利益保护等问题;因意外事件引发的安全纠纷,例如有组织犯罪或恐怖袭击等引发的能源纠纷。

政治原因引发的纠纷

因国内外政治原因引发的纠纷是困扰能源合作的最主要阻碍因素之一。中国与中亚地区在地理上临近、在地区安全和民族团结方面具有广泛的共同利益,中亚地区的落后和动荡不仅影响中国对中亚地区的投资和贸易,而且可能影响中国西北地区的稳定。[[30]]而“为国家发展营造和平稳定的国际环境”一直是中国对外工作的重点。[[31]]在国内层面,中亚各国处在社会转型期,经济发展稳定性不足,国内各群体利益冲突较大。例如,吉尔吉斯斯坦在2010年发生颜色革命,[[32]]吉尔吉斯族与乌兹别克族之间的冲突即影响到了中国在该地区的投资和贸易。[[33]]在国际层面,中亚地区地缘政治环境复杂,俄罗斯、美国等全球大国在中亚保有相当的影响力和战略存在。尤其需要指出,中俄两方在中亚地区既存在合作也存在竞争,虽然中俄在区域安全方面合作显著,但双方在经济和能源领域竞争态势显著。例如,中俄在中亚天然气进口方面缺乏有效协调,均与土库曼斯坦签订天然气购买合同,且2008年俄罗斯单方面提高了天然气的价格,并提高天然气过境税。[[34]]

经济原因引发的纠纷

能源运输合作首先是一个经济合作项目。因为市场环境变化,合作各方可能对既已达成的能源运输价格、产品质量、数量或附件条件等合作条件发生争议。最典型的情形是因为国际能源市场价格波动、金融危机导致的资金短缺以及各国国内经济形势恶化等原因导致资源输出国要求提高能源运输价格。还有一种不容忽视的原因是各国国内监管体系变革,导致能源市场的非歧视性待遇、市场准入原则等监管环境发生变化,从而引发能源贸易、能源投资或合同违约纠纷。

技术原因引发的纠纷

能源管道技术主要是指运输石油、天然气以及煤炭的管道本身需要达到的工程指标,例如管道的直径的大小决定能源输送量、管道实际的承压能力决定管道的安全性、管道路径以及配套技术决定能源在运输途中的损耗量等。技术原因体现的纠纷主要表现为在能源运输工程施工、维护和运营期间因为技术原因导致的运输故障。

当地社群保护引发的纠纷

能源项目直接发生在东道国政府或国有企业与外国投资者之间,往往未能直接触及当地社群,而且,中国政府对外政策运作和国有企业的海外运营往往过分关注与当政政府的关系运营,往往不甚关注与当地社群的关系运营。中亚地区国家处在制度转型期,社会动荡,经济发展水平差异较大,不同地区和社群之间的冲突较大,不同社群从中国投资的获益程度各异。加之,当地政府腐败和跨国公司犯罪问题,中亚地区民众对中国投资具有的排外民族主义情绪也不容忽视。[[35]]由于上述原因,在地区和民族动荡期间,中国投资的安全难以得到持续保障。

环境问题引发的纠纷

能源管道与环境之间的关系主要表现在能源运输管道的泄露导致的土地或海洋环境的污染、能源管道的建设对陆地表面的植被以及大陆架上生物的影响、管道进行能源运输潜在的环境影响,例如管道对地下水源的污染等。中亚国家和中国西北部环境生态脆弱,能源管道对生态环境的影响不容忽视。在发展能源合作的同时,各国应当充分的重视能源管道与环境之间的协调。

因非传统安全事件引发的安全纠纷

恐怖主义和跨国犯罪等非传统安全威胁等非传统安全事件一直是困扰中亚地区局势稳定的挑战。[[36]]上海合作组织在成立之初即签署《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》,[[37]]将打击三股势力作为组织的主要任务,随后各方又签署《上海合作组织反恐怖主义公约》、《反毒品合作协议》以及《联合打击犯罪协议》等安全导向的条约。涉油的刑事犯罪、恐怖主义行为都有可能在未来直接影响中亚地区的能源运输管道运输安全。

2.能源运输纠纷影响复杂

能源运输纠纷的妥善解决不仅仅要梳理纠纷的发生和传导机制,还需要统筹纠纷的多维度的影响。从纠纷影响效果来看,复杂的能源运输纠纷具有经济、政治和社会三个维度。从国家层面来看,经济原因引发的纠纷和技术原因引发的纠纷主要影响相关国家之间的经济合作关系,属于能源运输经济问题;政治原因引发的纠纷和因意外事件引发的安全纠纷主要波及相关国家之间的政治关系,因此属于能源运输政治问题;相比之下,环境原因引发的纠纷和当地社群利益保护引发的纠纷则主要影响能源运输沿线的当地社区治理问题,主要归为沿线国家国内的社会问题,属于能源运输社会问题。需要注意,政治原因引发的能源运输政治问题具有欺骗性,可能假借经济或社会问题的形式表现出来。

从能源运输问题的影响效果出发,结合纠纷产生和传导机制,我们可以得出问题导向的能源运输合作原则:经济问题遵循市场原则,鼓励市场自由竞争和意思自治,政治问题尊重各国主权平等、倡导政治协商,社会问题尊重各国内政、倡导包容性可持续发展。

经济问题的社会影响不大,与政治问题隔离的难度不大,因此可以根据市场原则解决,并配备法制化的争端解决机制。例如针对经济原因引发的经济问题,应鼓励企业在合同中纳入商事仲裁条款,并鼓励各国在国际投资协定、国内法或投资合同中允许私人投资者提起投资仲裁等法制化争端解决机制。技术原因引发的纠纷解决机制应鼓励相关国家间建立能源技术部门定期的交流制度,提高能源管道建设的质量,避免因技术问题造成的管道事故;促进私人企业和国有公司之间的技术合作;制定中亚区域内统一的油气管道安全评估标准,并实施强制的安全评估等。

政治问题的主导逻辑是相关国家之间的地缘政治竞争,能源运输纠纷只不过是各国政治竞争的媒介和工具。因此能源运输政治问题的解决依赖于相关国家的政治磋商和外交沟通,必要时可以建立第三国或国家组织应邀介入的调解机制。能源运输安全合作应该着力建立管道运输信息共享和事故通报机制,加强沿线国家的实时监管;建立应急响应机制,提高各国发现并确定事故发生管段,降低安全事故造成的经济损失;强化各国打击跨国犯罪的合作,加强各国对恐怖主义、分裂主义和极端主义的打击;各国也应完善国内管道保护立法,必要时可以考虑以刑事手段严厉打击影响运输管道安全的违法行为。

社会问题与当地治理体系密切相关,关乎当地社群利益的保护,因此其纠纷解决应注重平衡各方利益,应以当地救济体系为主,并辅以相关国家之间的政治磋商。另外,中国的海外投资企业应加强公司治理,注重公司责任建设,注重加强对当地就业、社区建设、公共设施的投入,力争能源开发项目应该惠及所有利益相关方。此外,各国在开展能源运输合作过程中,尤其是能源管道建设和运营过程中,应当充分正视环境问题的重要性,进行环境影响评估、建立能源管道泄露的应急计划、建立并完善能源管道污染责任的法律体系。

本部分通过纠纷发生传导机制和影响效果两个标准对能源运输纠纷进行类型化细分,并从问题导向出发探讨制度建构原则,明确能源运输相关的经济问题以市场原则为主、社会问题以当地救济为主、政治问题以国家间外交途径解决为主的基本合作原则,刻画能源运输纠纷经济-社会-政治问题的渐变图谱。下部分结合能源运输纠纷的类型化研究,结合国际法、国内法、外交手段的比较制度优势,试图探讨中亚地区多元能源运输纠纷争端解决机制的配置问题。

二、能源运输纠纷的争端解决机制

(一)争端解决机制的政策选项

能源运输纠纷属于国际能源议题和国际货物运输领域中的特殊问题。对国家而言,可用的争端解决机制包括东道国当地救济、外交磋商、调解、国际仲裁以及国际司法裁判。

1.当地救济

能源运输纠纷发生地所在国的当地救济体系是国际能源纠纷的默认争端解决机制。除非有国际条约或相关合同作其他约定,能源运输纠纷应当由当地的司法机构解决。某些能源运输纠纷的确可能涉及高政治敏感、高社会影响的领域,这决定了这些纠纷的确应留由东道国自行处理。

然而,国内法律体系的弊端不容忽视:国内法律体系难以为投资者所信任;一国国内司法体系运作对另一缔约国而言的观察性较低。缔约国难以通过国内司法程序的运作来观察和衡量一国是否履行其在相关国际条约中的义务。换言之,如果一国司法透明度较高或两国相互观察的成本较低,国内监管体系仍有适用的制度空间。例如,我国《对外合作开采陆上石油资源条例》第25条规定,合作开采陆上石油资源合同的当事人因执行合同发生争议时,应当通过协商或者调解解决;不愿协商、调解,或者协商、调解不成的,可以根据合同中的仲裁条款或者事后达成的书面仲裁协议,提交中国仲裁机构或者其他仲裁机构仲裁。土库曼斯坦《油气资源法》第50条规定,如协议无另行规定,所有其他争端, 包括承包商、法人和土库曼斯坦公民之间的争端,将由土库曼斯坦授权的司法机构解决。哈萨克斯坦《投资法》也规定在投资纠纷可通过哈萨克斯坦共和国法院根据国际条约和现行法规, 也可通过双方在协议中所确定的国际仲裁法庭来解决。[[38]]

2.外交磋商

国际的能源争议最普遍应用的,同时也是最有效的解决方式就是主权国家政府直接进行外交磋商和协调。这是由能源涉及国家根本利益和国家安全的特性所决定的。在实践中最具有代表性的就是俄罗斯与乌克兰之间的天然气纠纷。由于俄罗斯与乌克兰之间的天然气贸易纠纷,俄罗斯关停了途径乌克兰向欧洲国家供气的天然气运输管道,此举严重影响了欧盟国家的天然气供应。这场“斗气”纠纷目前的解决方法只能留由受影响的国家与俄罗斯政府之间进行协商。

就比较优势而言,外交磋商的发起较为灵活,无需相关国家事前订立相关条约;一旦有关国家达成和解方案,往往也意味着纠纷各方同意自动遵守。然而,母国发起外交磋商的政治敏感性较高,很可能因外交磋商而影响两国政治外交大局,所以,在两国政治关系密切或母国相对较为弱小时,外交磋商发挥作用的可能性有限。外交磋商的效率较低,即使启动也不能保证达成令双方都能接受的方案。因此,就功能定位而言,外交磋商只能作为相关能源运输争端和平解决的第一步,可与调解和国际仲裁等制度相互配合,而且随着国际争端解决制度化和法制化的加深,外交磋商的制度空间将逐步缩小。

3.调解

调解与外交磋商的最大不同之处在于第三方介入了纠纷解决程序。外交磋商仅发生在直接涉事的国家之间;调解则意味着直接涉事的国家在第三方(国家或国际组织)的撮合下进行磋商。第三方介入,改变纠纷各方的收益评估和权力对比,扩大了纠纷和解的可能性。调解的成功有赖于第三方的实力和调解意愿:只有在第三方实力较为强大且具有较强的政策主动性时,调解才能有效启动推进。

4.国际裁判与国际仲裁

能源运输纠纷也可以通过国际裁判或国际仲裁的方式解决。《联合国海洋法公约》在第297条规定:成员国自由行使第58条规定的关于航行、飞越以及铺设海底电缆和管道的权利遭到阻碍而发生争议时,应当适用公约提供的包括国际法院裁判在内的争端解决机制。同样,《能源宪章条约》也提供了国际仲裁机制:投资者与投资项目所在的东道国之间产生争议时,投资者可以在条约提供的国际仲裁机构中选择对东道国提起仲裁(第26条);缔约国之间的纠纷则可以选择适用联合国国际贸易法委员会制定的仲裁规则(第27条)。

通过国际仲裁方式解决能源运输纠纷具有诸多优点。国际仲裁目前已经成为化解国际商事纠纷的重要解决方式。国际仲裁机构所提供的仲裁程序规则都是相当成熟和完善,为和平解决争端提供了程序平台,代表性的仲裁机构包括国际商会仲裁院(The ICC Court of Arbitration,简称 ICCCA)、斯德哥尔摩商会仲裁院(The Arbitration Institution of The Stockholm Chamber of Commerce)、伦敦国际仲裁中心(简称 LCIA)、香港国际仲裁中心(简称 HKIAC)等。相比于国内救济,国际仲裁的中立性高、国际声誉强,纠纷当事人可以通过任命仲裁员的方式对争端解决程序加以一定程度的过程控制。然而,需要明确,通过国际司法裁判或国际仲裁解决能源运输纠纷需由相关国家在纠纷发生前或纠纷发生后达成仲裁合意。[[39]]

(二)建设多元争端解决机制

四种争端解决机制比较来看,当地救济的比较优势在更好平衡包括当地社区在内的利益相关者的利益,适合解决社会影响较大的能源运输纠纷。外交磋商和调解的比较优势在于相关国家对争端解决的控制程度较高,能够对纠纷解决的政治效果加以控制,适合解决政治影响较大的能源运输纠纷。国际仲裁和国际裁判的比较优势在于法制化的争端解决程序,规则的确定性高、中立性强、国际声誉高,适合解决主要体现市场经济原则的能源运输纠纷。

从能源运输问题的影响效果出发,结合不同纠纷解决机制的比较优势和功能区间,我们可以得出问题导向的能源争端解决机制设定原则:经济问题应主要由国际仲裁或国际裁判机制解决;政治问题应主要由相关国家外交磋商或调解解决;社会问题应主要由当地救济解决。

各种争端解决机制并不是相互排斥的,恰恰相反,一个多层次、有侧重的能源运输争端解决体系可以满足不同主体的政策需求,系统地促进能源争端的和平化解。以外交磋商和调解作为国际仲裁或国际裁判的前置程序,可以筛除那些易于解决的纠纷,节省相关各方的时间和金钱成本,同时又为复杂性较高的纠纷提供了国际仲裁作为最后的救济手段。同时,将社会波及面过广的纠纷留由东道国当地救济体系解决,将其排除于国际仲裁之外。

例如,《能源宪章条约》就能源运输问题建立了多种形式的争端解决机制。首先,能源宪章条约鼓励缔约国以外交手段、通过磋商的方式友好地解决条约项下的所有纠纷(第27(1)条)。其次,专门针对能源运输纠纷,能源宪章条约规定了以秘书长任命的调解员(conciliator)为主的调解机制,来促成纠纷各方和解并有权决定临时措施(包括关税和其他运输条件)(第7(7)(c)条)。第三,能源宪章条约项下的国家间争端解决机制,即国家间仲裁,也适用于能源运输纠纷(第27(2)条)。第四,能源运输纠纷涉及的事实类型广泛,可能与能源投资纠纷在外延上存在重叠。能源宪章条约也规定了投资者-国家争端解决机制,私人投资者可以据此将与东道国的投资纠纷(第26(1)条),包括投资合同引发的纠纷(第10(1)条),都诉诸国际仲裁庭。理论上,投资者有可能以投资纠纷为由在国际仲裁庭起诉实质上国际运输纠纷;实践中,的确发生多起围绕天然气管道建设、[[40]]石油存储工程、[[41]]石油运输、[[42]]长期能源运输合同[[43]]投资仲裁案件。

三、建设中亚能源运输共同体的政策建议

(一)建构理念

中国与中亚国家能源合作的地理区位临近,制度基础好,[[44]]经济结构互补性强,中国具有技术、经验、市场等优势与中亚各国丰富资源禀赋相互耦合,中国-中亚存在广泛的合作空间。故此,中国可考虑推动中亚能源共同体建设,尤其是中国-中亚能源运输共同体建设。[[45]]

中亚能源运输共同体建设应以能源供应安全为导向、坚持互利合作理念。能源供应安全对中国而言至关重要,[[46]]中国推动的中亚能源运输共同体建设应以保障能源稳定、安全供给为最优先政策,坚持互利共赢的合作原则,以此保障能源运输合作的可持续进行。能源供应安全具有多种表现形式:其一,促进能源进口国与出口国之间合作的稳定性,其次,确保能源供应合作的法制化与去政治化,减少非商业因素多能源合作的影响;其三,对能源运输过程中可能产生的环境问题、沿线社群利益保护问题设定处置预案,增强能源运输合作的透明度和包容性,减少能源运输意外事件的波及效应;其四,能源运输价格的灵活性调整机制,减少价格波动对合作各方的影响。[[47]]例如,中国-中亚天然气管道是一个开放性多边合作项目,并非排他性能源合作,不仅得到了相关四国企业的积极响应,而且俄罗斯和美国的企业也参与到管道项目的技术合作和气田开发。

中亚能源运输共同体建设应坚持法律规则与政治原则相结合的理念。能源问题的政治敏感性高,因此,中国对外能源合作应综合利用确定性较高的法律规则和灵活性较高的政治原则,坚持法律规则与政治原则相结合。在政治原则上,中国应坚持“与邻为善、以邻为伴”的周边外交方针,推动树立合作安全观,增强中国与中亚国家的政治互信,推动建立符合中国利益的国际能源新秩序。[[48]]在法律规则上,以具体能源工程为基础,尽可能规定各方详细、具体的权利义务,为各方活动提供基本的法律规范,推动贸易投资便利化,并为化解能源纠纷提供多种形式的争端解决机制。中亚能源运输共同体建设应建构多层次的争端解决体系,建立和发展国家间友好关系:外交或政治的解决方法是首选,多边机制是重要途径,法律方法为最后保障。[[49]]

中国应坚持开放的区域主义理念。[[50]]第一,中国应该欢迎区域外的其他国家参与到中国-中亚的合作框架中来,以尽可能减少中俄、中美关系对中国-中亚关系的负面影响。[[51]]第二,中国推进的中亚能源合作应该是惠及所有利益相关者的包容性合作,不仅对所有参与国有利,而且能够惠及当地企业、周边社群等国内私人群体。中国-中亚合作存在地区安全和能源供应两种主导的政策逻辑。两种政策逻辑其实可以协调,关键是中国主导的能源项目不仅维护对华能源供应的稳定,而且必须能够惠及当地社区(而不是独享利益引发当地社区的反感乃至反对),以能源项目建设促进当地经济发展、民族和解和区域合作,以维护中亚地区的局势稳定。理论上,中国完全可以通过经济合作的方式促进中亚冲突管理机制的完善和稳定,通过经济发展弥合政治和民族紧张局势。[[52]]

(二)制度依托

就推动建立中亚能源运输共同体的制度依托,中国有多个政策选项:上海合作组织,能源宪章组织,乃至另起炉灶推进“丝绸之路自由贸易协定”、建设“丝绸之路能源带”。

第一,能源合作可能构成上海合作组织的重要合作方向。[[53]]以上海合作组织为制度依托,中亚能源运输共同体的制度建构成本低,无须另起炉灶,加之,成员国数量有限,既有合作基础好,谈判的政治难度低。俄罗斯、中亚国家与中国的能源长期供求格局已经形成,能源相互依赖程度逐步上升。例如,中国-中亚天然气管道就是中亚区域能源合作的亮点工程。土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦的资源和地理优势与中国的资金、市场和技术优势的耦合,促进土库曼斯坦的能源出口多元化战略和乌、哈两国的关联带动就业,实现了中国天然气供给的增加。[[54]]

值得注意,上海合作组织以中亚地区安全和反恐为制度导向,目前尚未形成保障能源安全的实体制度框架和具体规则,而且在其制度框架内开展中亚能源运输共同体建设未来不易吸引域外国家参与,制度的可复制性较低。中俄两国在能源合作问题上实现良性制度性合作是决定上合组织框架内中亚能源(运输)共同体建设的关键。在中亚能源合作中,实现中国与俄罗斯的互利共赢是中国与中亚能源合作的挑战之一。[[55]]

第二,能源宪章也构成中国推进中亚能源运输共同体建设可考虑的制度框架。中亚五国都是能源宪章条约的缔约国,中国也于今年5月签署了《国际能源宪章》政治性宣言。中国可以考虑签署能源宪章条约,深度介入能源宪章改革进程,并推动能源宪章框架下能源过境运输议定书的谈判。能源宪章组织作为以能源治理为核心的综合性国际组织,其规制范围涉及能源投资、贸易、运输、效率等与能源有关的诸多政策议题,制度框架完善,法律框架完整。中国以能源宪章为制度依托推进中亚能源运输共同体建设的制度建构成本低,体系的开放性强,未来可推广复制于其他国家和地区。

然而,能源宪章组织成员国众多,以能源宪章为制度依托推进能源运输议定书的谈判,政策难度较大,但一旦达成,可以大大扩大受保护的能源运输范围,提高中国在国际能源治理体系中的地位。而且,中国如何推动能源宪章制度升级,提高制度设计对既有和潜在成员国的吸引力也挑战中国提供国际公共产品的能力。

第三,中国完全可以结合“一带一路”建设,推动建立“丝绸之路能源带”,签署包括能源议题在内的“丝绸之路自由贸易协定”。[[56]]第一,在战略上,一带一路建设是中国改善国际经济治理体系、寻求国际合作新形势的制度尝试;国际能源市场复杂多变,世界石油消费市场从发到国家转向新兴经济体国家转移,中国在国际能源秩序中的消费比重与话语权严重失调,中国应积极实现从规则的被动接受者到国际能源公共品提供者的角色转变。因此,包括中亚在内的丝绸之路能源带建设有助于中国参与制定新能源的技术标准、贸易规则和管理制度,争取国际能源规则的话语权。“中国不能认为不分担责任就可以发挥更大影响力。国际能源只需急剧变化、中国能源安全面临新挑战以及中国国际地位的提升,中国应该抓住改革国际能源秩序的时机,贡献中国倡议和中国方案,积极推动国际能源新秩序的早日建立。”[[57]]第二,在政策上,丝绸之路能源带建设符合中国最近积极推动“一带一路”建设的政策动向,是“一带一路”建设的重要内容,与中国优先外交方向的契合度高。第三,在经济上,中国在基础设施建设、能源开发、制造业方面的强大技术能力和资本优势明显,相比之下,中亚地区丰富的资源禀赋和资本紧缺的政策需求,因而基础设施合作和能源资源开发项目成为相关各方的利益切合点。[[58]]

当然,作为另起炉灶的制度建构,“丝绸之路能源带”建设无疑需要中国投入相当程度的政治和经济资源,需要与“一带一路”建设的总体框架统筹协调,一体推进。此外,中国也需要夯实“丝绸之路能源带建设”的经济和政治基础,倡导互利共赢的包容性合作,提高“丝绸之路能源带建设”对目标国家的制度吸引力。

综合考虑政治可行性和制度优势,短期内,中国可考虑以上海合作组织为制度依托,以能源宪章为制度模板,设计和推广中亚能源运输共同体的制度框架和具体规则。长期内,中国可考虑推动能源宪章的系统性改革,结合能源宪章推进范围涵盖欧亚大陆的丝绸之路能源带战略。

(三)规则设计原则

从纠纷的政策影响出发,兼顾政治可行性、社会可接受性与经济合理性,本研究指出中亚能源运输共同体建设应遵循渐进合作、包容合作与法制化合作的规则设计三原则。

顾及到能源运输纠纷的政治影响,从政治可行性角度出发,中亚能源运输共同规则设计应遵循渐进合作原则,即规则设计兼顾实体规则与程序规则的平衡,兼顾法律规则与政治性宣言的平衡,从政治性宣言到法律规则、从非制度化合作到制度化合作地推进中亚能源运输共同体建设。例如,可以考虑以具体能源项目为依托,建立双边或多边能源合作促进机构,建立多部门联席会议机制;[[59]]在潜在国家利益聚合程度较高、合作基础较好的领域推进具体务实的规则谈判,在分歧较大的领域推动宣示性功能较强的政治性宣言,并可以考虑建立制度性机构,例如工作组,以推进后续法律规则的谈判;顾及既有和潜在合作方不同的利益和政策需求,通过灵活务实手段开展多种形式的双边和多边合作,减少利益相关国家的地缘政治忧虑,争取吸引更多地国家接受、参与到中亚能源运输共同体建设。

顾及到能源运输纠纷的社会影响,从社会可接受性角度出发,中亚能源运输共同规则设计应遵循包容性合作原则,即规则设计应尽最大可能实现利益相关者的权利和利益平衡,将涉事各国政府、企业、当地社群纳入到规则设计和纠纷解决过程中。例如,可以考虑建立政府、企业、社会多层面之间的合作与对话机制;增强规则设计、制度运作和争端解决的透明度,定期向社会公众发布相关信息;建立区域交通信息预警和协调机制,[[60]]提高各方应对运输事故的响应速度,降低能源运输的安全风险和潜在损失。

顾及到能源运输纠纷的经济影响,从经济合理性角度出发,中亚能源运输共同规则设计应遵循法制化合作原则,即规则设计应着力于为市场参与者提供明确的事前规则,降低能源运输市场参与者的交易成本,并增强中亚共同体各方在国际能源市场的竞争力和谈判能力。例如,中亚能源运输共同体建设可以考虑设立中亚区域能源定价机制,建立具有前瞻性的定价机制和支持体系,鼓励成员方进行长期稳定合作,[[61]]减少区域内国家的恶性竞争,并能够影响区域内各国在国际能源市场的影响力;[[62]]建立能源需求、供给和运输的协调机制,鼓励成员方在价格、运输准入条件、技术标准方面协调一致,鼓励各方将国际能源运输与国内运输体系整合统一,形成多元立体的运输体系,[[63]]保障对共同体成员的优先供应;[[64]]建立区域技术交易平台和知识产权保护体系,促进能源资源的“上中下游”一体化开发,缩短从资源、技术向经济效益转化的周期。[[65]]

四、结论

能源领域合作的经济和政治风险高,能源运输纠纷起因多样、影响复杂,能源运输监管合作在国际和国内两个层面涉及多种利益相关主体,法律问题与政治问题、经济问题、社会问题相互交织。能源运输相关的经济问题应主要由国际仲裁或国际裁判机制解决;能源运输相关的政治问题应主要由相关国家外交磋商或调解解决;能源运输相关的社会问题应主要由当地救济解决;各种争端解决机制相互组合,形成一个多层次、有侧重的多元能源运输争端解决体系,系统地促进能源争端的和平化解。

中国与中亚国家能源合作紧密,经济互补性强,存在制度化的合作基础。中国应在“一带一路”建设的背景下推动建设中亚能源共同体,尤其是中国-中亚能源运输共同体。中亚能源运输共同体建设应坚持以能源供应安全为导向、倡导互利共赢、法律规则与政治原则相结合、开放的区域主义的建构理念;短期内以上海合作组织为制度依托,以能源宪章为制度模板,设计和推广中亚能源运输共同体的制度框架和具体规则,长期内可考虑参与推动能源宪章的系统性改革,借此推动建设覆盖欧亚大陆的“丝绸之路能源带”;在兼顾政治可行性、社会可接受性与经济合理性的基础上,遵循渐进合作、包容合作与法制化合作的规则设计原则。



 



注释:[

[1]] 习近平:迈向命运共同体 开创亚洲新未来,外交部网站,2015/03/28,http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1249640.shtml(最后访问日期2015年5月10日)。

[[2]] 《“一带一路”远景和行动》在合作重点部分指出,“加强能源基础设施互联互通合作,共同维护输油、输气管道等运输通道安全,推进跨境电力与输电通道建设,积极开展区域电网升级改造合作;加快投资便利化进程,消除投资壁垒,加强双边投资保护协定、避免双重征税协定磋商,保护投资者的合法权益;加大煤炭、油气、金属矿产等传统能源资源勘探开发合作,积极推动水电、核电、风电、太阳能等清洁、可再生能源合作,推进能源资源就地就近加工转化合作,形成能源资源合作上下游一体化产业链;加强能源资源深加工技术、装备与工程服务合作。”国家发展改革委、外交部、商务部,推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动,发改委网站,2015-03-28,http://www.sdpc.gov.cn/xwzx/xwfb/201503/t20150328_669089.html(最后访问日期2015年5月10日)。

[[3]] 确保一个安全、高效的能源供应体系至关重要:安全和高效政策目标有时存在替代?能源运输中立原则对保障能源安全和高效供应的作用几何?

[[4]] 例如,2006年俄罗斯-乌克兰之间因地缘政治紧张导致的天然气运输纠纷已经影响到俄罗斯-欧盟之间的政治和经济关系。

[[5]] 中国土库曼斯坦协力构建能源合作国际样本,经济参考报,2011年11月28日,http://www.chinanews.com/ny/2011/11-28/3489529.shtml。

[[6]] 关于能源宪章条约与中国国内法律的兼容性分析,参见Wenhua Shan, Peng Wang, Report on Compatibility of Chinese Laws and Regulations with the Provisions of the Energy Charter Treaty, Energy Charter Secretariat, 2015.

[[7]] 单文华、王晗、王鹏,“一带一路”建设背景下中国加入能源宪章的成本收益分析,国际法研究,2016年第1期。

[[8]] Zhuwei Wang, Securing Energy Flow from Central Asia to China and the Relevance of Energy Charter Treaty, Energy Charter Secretariat, 2015.

[[9]]中亚天然气管道运行协调机制成效显著,中国石油新闻中心,http://news.cnpc.com.cn/system/2012/04/25/001374966.shtml。

[[10]] 上海合作组织成立宣言,六、上海合作组织是在 1996 年和 1997 年分别于上海和莫斯科签署的关于在边境地区加强军事领域信任和关于在边境地区相互裁减军事力量两个协定的基础上发展起来的。

[[11]] 上海合作组织成立宣言,第四条。

[[12]] 上海合作组织成立宣言,第九条。

[[13]] 例如,《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》将能源领域合作确定为合作的优先方向,并具体要求“开展在燃料和能源领域的合作,提高现有能源生产能力和能源网络的效益”,http://www.sco-ec.gov.cn/crweb/scoc/info/Article.jsp?a_no=568&col_no=50。

[[14]] 中国对吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的基础设施建设项目至关重要,因为这些国家将很难再找到其他投资者。这些基础设施是新疆网络的延伸,为当地社区提供服务,并且是中国出口产品以及中亚商品的关键运输动脉。中国在中亚国家的公路和铁路建设、管道和电网铺设方面大力投资。国际危机组织,中国的中亚问题,亚洲报告,第244期,2013年2月27日,11页。

[[15]] 2013年中国是哈萨克斯坦第二大出口贸易伙伴(份额为17.1%,仅次于意大利18.4%),第二大进口贸易伙伴(16.8%,仅次于俄罗斯的36.2%),2013年中国是哈萨克斯坦的第四大投资存量国(为56.7亿美元)。2011年以来,中国连续三年居土库曼斯坦的四大贸易伙伴之首,2013年底,中国对土库曼斯坦投资存量为2.53亿美元。2013年,中国是乌兹别克斯坦第二大贸易伙伴(仅次于俄罗斯),投资存量1.98亿美元。2013年底,中国是吉尔吉斯斯坦的地塞达贸易伙伴国,对吉尔吉斯斯坦投资存量8.86亿美元。2013年底,中国是塔吉克斯坦的第三大出口贸易伙伴(12.9%,次于俄罗斯的19.4%和哈萨克斯坦的13.5%),中国对塔吉克斯坦投资存量为5.99亿美元。中国与中亚国家的国别贸易数据和国别投资数据,参见商务部《对外投资合作国别(地区)指南》报告之哈萨克斯坦(39页,42页)、土库曼斯坦(20-23页)、乌兹别克斯坦(20-22页)、吉尔吉斯斯坦(21-23页)、塔吉克斯坦(27-29页),http://www.fdi.gov.cn/1800000121_10000033_8.html。

[[16]] 王海燕,上海合作组织成员国能源合作:趋势与问题,俄罗斯研究,2010年第3期。

[[17]] 关于中美、中俄、中印等大国博弈对中国-中亚能源合作的影响分析,参见杨晨曦,“一带一路”区域能源合作中的大国因素及应对策略,新视野,2014年第4期,http://www.ciis.org.cn/chinese/2014-07/30/content_7104171.htm

[[18]] 杨泽伟,跨国能源管道运输的若干国际法问题,暨南学报,2007年第5期。

[[19]] 《联合国海洋法公约》第19条第1款规定:“通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全,就是无害的。……”第2款h项规定了与跨境管道有关的排除过境自由的因素,即对沿海国的环境造成了违反公约的严重污染时,沿海国既可以对管道事项采取合理的措施。

[[20]] 不妨害原则是针对由于管道运输本身以外的因素导致运输中断的问题制定的。《能源宪章条约》的第7条第6款就作出了详细的规定:“能源物资和能源产品因为过境通过其领土的缔约国,如果出现了由于过境引起的争端,该国不得中断现有的能源管道运输或是消减能源管道的运输量;也不得允许其管辖范围内的任何机构作出中断能源管道运输或是消减能源管道的运输量的行为……”《能源宪章条约》规定的这一原则从理论出发点上是正当的,但是在实践中,有国家或学者认为该原则过于理想化。在现实的国际能源运输中,能源管道已经被视作国家之间进行政治博弈的工具。能源的争端背后一般都隐含着国家政治上的冲突,这种不妨害原则在一定程度上忽视了政治对于国家能源政策和决定的影响力。

[[21]] 现有议定书中的争端解决条款是能源宪章条约地27条第3款的临时仲裁。2003年能源宪章发布了跨境能源运输项目的示范协议(Inter-Governmental Model Agreement on Cross-Border Pipelines, IGA)。

[[22]] 非歧视原则是国际法上最为普遍以及最为基本的一项原则。世界贸易组织将非歧视原则与市场开放原则和公平竞争原则定位为 WTO 的三大基本原则。中国在入世承诺书中表明,在运输、能源、基础电信及其他生产设施的要素领域,给予外国个人、企业和投资企业以非歧视待遇。反映在跨国能源管道运输领域,则意味着针对管道运输能源产品的来源地、目的地和运输管道本身的建设不应当被实施差别待遇。管道运输这种来源于或是前往其他缔约国领土的过境运输,不应当受到不必要的限制和延迟。并且能源管道运输的关税和过境税以及其他国境费用等方便都应当贯彻非歧视原则。另外,国际上一些国家明确在国内法中进行了规定,能源管道经营者不得从事能源交易业务,必须按照非歧视原则想所有的下游能源消费者提供运输服务。

[[23]] 过境自由原则在国内法上类似于通行权或地役权,在国际法上类似于公海自由航行原则,具体到能源运输方面在,则应表现为管道运输途径他国领土时,不得损害过境国的利益。

[[24]] 非歧视原则可能表现为国民待遇、最惠国待遇和互惠待遇原则。

[[25]] 杨泽伟,跨国能源管道运输的若干国际法问题,暨南学报,2007年第5期,49-51。

[[26]] 中国与中亚国家就能源问题签订的政府间协议,包括中国政府与哈萨克斯坦国政府签订的《关于在石油和天然气领域合作的协议》、《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于中哈天然气管道建设和运营的合作协议》、中哈《避免双重征税协定》等; 又如中国政府与土库曼斯坦国政府签订的《关于实施中土天然气管道项目和土库曼斯坦向中国出售天然气总协议》、《中土关于进一步巩固和发展友好合作关系的联合声明》等; 我国与乌兹别克斯坦签署的《中华人民共和国与乌兹别克斯坦关于建设和运营中乌天然气管道的原则协议》。

[[27]] 林超,能源过境运输争端解决机制研究,辽宁大学硕士学位论文,2014年。

[[28]] 例如,中国石油天然气集团公司和哈萨克斯坦国家石油天然气公司签订的《关于中哈天然气管道建设和运营的基本原则协议》、《关于哈萨克斯坦共和国阿塔苏至中华人民共和国阿拉山口原油管道建设基本原则协议》, 中国石油天然气集团公司与乌兹别克国家油气公司签署的《中乌天然气管道建设和运营的原则协议》等。例外的情况是,相关企业与运输工程所在地国家签订的相关合作协议,如中国石油天然气集团公司和土库曼斯坦油气工业与矿产资源部签订的《关于建设中土两国天然气管道基本原则协议》。刘再辉,中国与中亚国家能源合作的若干法律问题,新疆社会科学,2009年第2期。

[[29]] 具体分析参见,刘再辉,中国与中亚国家能源合作的若干法律问题,新疆社会科学,2009年第2期。

[[30]] 外交部副部长程国平在2012年上海合作组织峰会上表示,“中亚地区的和平与稳定涉及到中国的核心利益,也涉及到上合组织各成员国的利益。”外交部,决不允许中亚发生西亚北非那样的动乱,2012年2月8日,http://news.sina.com.cn/c/2012-06-08/053924556861.shtml。

[[31]] 《中国的和平发展》(2011)白皮书将“为国家发展营造和平稳定的国际环境”视为对外工作的中心任务。国务院新闻办公室,中国的和平发展,2011年9月6日,http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/Document/1000032/1000032_1.htm。

[[32]] 奥利弗·布罗伊纳[德],保护在吉尔吉斯斯坦的中国公民——2010年撤离行动,国际政治研究,2013年第2期,30-35。

[[33]] 国际危机组织,中国的中亚问题,亚洲报告,第244期,2013年2月27日,11页。

[[34]] 雷琳、王维然,“形成中的中亚权力均衡与上海合作组织的发展”国际学术研讨会,新疆大学学报,2010年第4期。庞昌伟、褚昭海,土库曼天然气出口多元化政策与决策机制分析,俄罗斯研究,2009年第6期。

[[35]] 国际危机组织,中国的中亚问题,亚洲报告,第244期,2013年2月27日,14-15页。

[[36]] 孙壮志,中亚地区安全的热点问题与走势分析,新疆师范大学学报,2011年第2期。(作者梳理了影响中亚地区安全局势的热点问题:吉尔吉斯斯坦的国内政治动荡、中亚地区极端势力和跨国犯罪问题、中亚各国间的资源纠纷、费尔干纳地区的边界争端、错综复杂的大国竞争等)

[[37]] 哈萨克斯坦共和国、中华人民共和国、吉尔吉斯共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国和乌兹别克斯坦共和国六个国家于2001年6月15日共同签订《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。

[[38]] 刘再辉,中国与中亚国家能源合作的若干法律问题,新疆社会科学,2009年第2期。

[[39]] 刘再辉,中国与中亚国家能源合作的若干法律问题,新疆社会科学,2009年第2期。

[[40]] Nabucco Gas Pipeline International GmbH in Liqu. v. Turkey, ICSID Case No. ARB/15/26.

[[41]] Mamidoil Jetoil Greek Petroleum Products Societe Anonyme S.A. (Greek) v. Albania, ICSID Case No. ARB/11/24.

[[42]] Aktau Petrol Ticaret A.Ş. and Som Petrol Ticaret A.Ş. v. Kazakhstan, ICSID Case No. ARB/15/8.

[[43]] ALPIQ v. Romania, ICSID Case No. ABR/14/28. Cem Uzan v. Republic of Turkey, SCC Arbitration.

[[44]] 强晓云,上合组织多边合作的前景——管道合作视角的分析,上海商学院学报,2010年第2期。

[[45]] 杨泽伟,东北亚能源共同体法律框架初探,法学,2006年第4期。

[[46]] 杨泽伟,中国能源安全问题:挑战与应对,世界经济与政治,2008年第8期。

[[47]] 刘再辉,中国与中亚国家能源合作的若干法律问题,新疆社会科学,2009年第2期。

[[48]] 杨泽伟,国际能源秩序的变革:国际法的作用与中国的角色定位,东方法学,2013年第4期,86。

[[49]] 杨泽伟,跨国能源管道运输的争议解决机制,法学,2007年第12期,90-91。

[[50]] 2015年3月28日,中国国家主席习近平在博鳌亚洲论坛2015年年会作主旨演讲,强调“迈向命运共同体,必须坚持合作共赢、共同发展。在推进亚洲经济一体化的同时,我们要坚持开放的区域主义,协调推进包括亚太经合组织在内的跨区域合作。”http://www.chinanews.com/gn/2015/03-28/7166241.shtml

[[51]] 中亚的地缘政治复杂,中、俄、美都对中亚发挥着各自的影响。雷琳、王维然,“形成中的中亚权力均衡与上海合作组织的发展”国际学术研讨会,新疆大学学报,2010年第4期

[[52]] 贝尔纳多·马里亚尼,中国在中亚的利益及角色,SAFEWORLD政策简报,2013年10月,4页。

[[53]] 王海燕,上海合作组织成员国能源合作:趋势与问题,俄罗斯研究,2010年第3期。强晓云,上合组织多边合作的前景——管道合作视角的分析,上海商学院学报,2010年底2期。刘志中,新丝绸之路背景下中国中亚自由贸易区建设研究,东北亚论坛,2014年第1期,117页。潘光,上海合作组织与中国的海外能源发展战略,世界经济研究,2005年第7期。

[[54]] 强晓云,上合组织多边合作的前景——管道合作视角的分析,上海商学院学报,2010年底2期,44页。

[[55]] 关于中美、中俄、中印等大国博弈对中国-中亚能源合作的影响分析,参见杨晨曦,“一带一路”区域能源合作中的大国因素及应对策略,新视野,2014年第4期,http://www.ciis.org.cn/chinese/2014-07/30/content_7104171.htm。

[[56]] 刘志中,新丝绸之路背景下中国中亚自由贸易区建设研究,东北亚论坛,2014年第1期。

[[57]] 杨泽伟,国际能源秩序的变革:国际法的作用与中国的角色定位,东方法学,2013年第4期,94

[[58]] 刘志中,新丝绸之路背景下中国中亚自由贸易区建设研究,东北亚论坛,2014年第1期。

[[59]] 就中国对中亚政策而言,多个政府部门都能参与乃至影响相关政策的指定与执行。国务院总体负责中国对中亚政策;中共外联部和中共中央外事工作领导小组处在领导与协调位置;外交部负责一般性和总体性的外交政策执行工作;商务部负责对外经济关系和对外援助方面的外交政策执行工作;国家发改委下属的国家能源局在中亚能源合作领域处在关键位置,不仅能够参与对中亚能源政策的指定,而且直接参与国际能源合作,并能打通国际合作与中国国内能源建设的关联,在能源价格、财政、税收及环保方面发挥关键作用;中国人民解放军和公安部主要负责执行地区安全和上合组织机制下的反恐合作政策;财政部、中国开放银行和中国进出口银行在中国对中亚国际援助和低息贷款方面作用明显。相关研究参见Linda Jakobson & Dean Knox, New Foreign Policy Actors in China, SIPRI Policy Paper 26 September 2010. 李巍,孙忆,理解中国经济外交,外交评论,2014年第4期。常璐璐,陈志敏,吸引性经济权力在中国外交中的运用,外交评论,2014年第3期。

[[60]] 王海燕,上海合作组织成员国能源合作:趋势与问题,俄罗斯研究,2010年第3期。

[[61]] 王海燕,上海合作组织成员国能源合作:趋势与问题,俄罗斯研究,2010年第3期。

[[62]] 雷琳、王维然,“形成中的中亚权力均衡与上海合作组织的发展”国际学术研讨会,新疆大学学报,2010年第4期。

[[63]] 有学者主张建立区域交通合作协调机制,上合六国一直在积极推进《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定(草案)》的签署工作。经过六轮谈判,各方已就协定草案全部二十八个条款中的十八个条款全部内容及其余条款的部分内容达成了一致意见。该协定的签署将为建立区域公路运输通道提供可靠的法律保障,也将推进我国全方位实现国际交通便利化。参见上合组织交通运输合作潜力巨大,http://www.eaforum-xa.com/jiaobohui/view.asp?types=zhxw&id=334

[[64]] 王海燕,上海合作组织成员国能源合作:趋势与问题,俄罗斯研究,2010年第3期。

[[65]] 王海燕,上海合作组织成员国能源合作:趋势与问题,俄罗斯研究,2010年第3期。

 

参考文献:

[1]   Wenhua Shan, Peng Wang, Report on Compatibility of Chinese Laws and Regulations with the Provisions of the Energy Charter Treaty, Energy Charter Secretariat, 2015.

[2]   单文华、王晗、王鹏,“一带一路”建设背景下中国加入能源宪章的成本收益分析,国际法研究,2016年第1期。

[3]   Zhuwei Wang, Securing Energy Flow from Central Asia to China and the Relevance of Energy Charter Treaty, Energy Charter Secretariat, 2015.

[4]   国际危机组织,中国的中亚问题,亚洲报告,2013年第244期。

[5]   王海燕,上海合作组织成员国能源合作:趋势与问题,俄罗斯研究,2010年第3期。

[6]   杨晨曦,“一带一路”区域能源合作中的大国因素及应对策略,新视野,2014年第4期,

[7]   杨泽伟,跨国能源管道运输的若干国际法问题,暨南学报,2007年第5期。

[8]   刘再辉,中国与中亚国家能源合作的若干法律问题,新疆社会科学,2009年第2期。

[9]   奥利弗·布罗伊纳[德],保护在吉尔吉斯斯坦的中国公民——2010年撤离行动,国际政治研究,2013年第2期。

[10] 国务院新闻办公室,中国的和平发展,2011年9月6日,http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/Document/1000032/1000032_1.htm。

[11] 雷琳、王维然,“形成中的中亚权力均衡与上海合作组织的发展”国际学术研讨会,新疆大学学报,2010年第4期。

[12] 庞昌伟、褚昭海,土库曼天然气出口多元化政策与决策机制分析,俄罗斯研究,2009年第6期。

[13] 孙壮志,中亚地区安全的热点问题与走势分析,新疆师范大学学报,2011年第2期。

[14] 强晓云,上合组织多边合作的前景——管道合作视角的分析,上海商学院学报,2010年第2期。

[15] 杨泽伟,东北亚能源共同体法律框架初探,法学,2006年第4期。

[16] 杨泽伟,中国能源安全问题:挑战与应对,世界经济与政治,2008年第8期。

[17] 杨泽伟,国际能源秩序的变革:国际法的作用与中国的角色定位,东方法学,2013年第4期,86。

[18] 贝尔纳多·马里亚尼,中国在中亚的利益及角色,SAFEWORLD政策简报,2013年1月

[19] 刘志中,新丝绸之路背景下中国中亚自由贸易区建设研究,东北亚论坛,2014年第1期,117页。

[20] 潘光,上海合作组织与中国的海外能源发展战略,世界经济研究,2005年第7期。

[21] Linda Jakobson, Dean Knox, New Foreign Policy Actors in China, SIPRI Policy Paper 26 September 2010.

[22] 李巍,孙忆,理解中国经济外交,外交评论,2014年第4期。

[23] 常璐璐,陈志敏,吸引性经济权力在中国外交中的运用,外交评论,2014年第3期。

 

附录 中国与中亚国家能源合作项目附表

哈萨克斯坦

中国与哈萨克斯坦在2011年6月建立起全面战略伙伴关系。

中石油和哈萨克斯坦国家石油和天然气公司(简称哈油气)联合开发的阿特劳-阿拉山口石油管道

2005年,中石油以42亿美元购买了哈萨克斯坦PK石油公司。

2009年,中石油向哈油气出借50亿美元,并与其联合收购哈萨克斯坦主要油气开采商曼格什套油气公司的全部股份。

2013年,双方还成立了中哈企业家委员会,是中亚第一家此类机构。

土库曼斯坦

2011年11月,中土签署了一项扩大天然气供应的协议。

中土达成了关于建设总长1830公里的天然气管道的协议,并于2009年12月完工。该管道起于土库曼斯坦东部,穿过乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦,并入中国管网。

吉尔吉斯斯坦

2013年9月,中国和吉尔吉斯斯坦宣布建立战略伙伴关系。

中亚地缘政治利益的战略要地,而且是来自土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的石油的关键入境口岸,中国企业正在这里大规模建设基础设施,包括重要的公路网和输电线。

乌兹别克斯坦

2012年,乌兹别克斯坦第一副总理确认中国的银行已经向该国的工业项目提供了超过50亿美元的优惠贷款。

2012年6月6日,关于建立战略伙伴关系的联合宣言。在2013年9月习近平主席对乌兹别克斯坦的国事访问期间,双方就继续扩大能源合作,努力保障中乌天然气管道长期安全稳定运营,加强石油、天然气和天然铀联合勘探和开发合作,拓展在太阳能、风能等可再生能源领域合作潜力等达成一致。

塔吉克斯坦

是中亚五国中最为贫穷的国家,但与新疆的漫长边界线使其具有高度的战略重要性。

2004年,中国向上合组织国家提供了9亿美元的一揽子贷款,其中6亿美元都给了塔吉克斯坦。

 

2017年07月19日

张利宾:中国能源争议解决年度观察(2017)

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